摘 要

农民专业合作社的发展关乎农民的利益与农村经济的发展，其良好发展不仅有利于农民增收和地方经济的发展，也是实现乡村振兴战略的重要力量。因而，我国历届政府都十分重视农民专业合作社的发展，并出台了各种支持政策以促进合作社的持续稳定发展。然而，由于我国农民专业合作社整体发展规模大，政府的财政投入资金无法惠及所有的合作社，现阶段我国政府对农民专业合作社的扶持主要以“示范社”和“示范项目”为载体，重点扶持综合实力较强的合作社，这与学界对于“扶弱”的支持产生了冲突。

本文从“扶强”与“扶弱”的冲突着手，从理论层面、法理层面和实际操作层面对农民专业合作社的政策支持现状展开分析，并深入剖析其中蕴含的政策支持的生成逻辑。我们发现“扶强”的政策支持逻辑不仅是国家层面的政策倾向，也是从基层到高层一整套政治过程、政策执行所带来的必然结果。根据上述结论，本文从五个方面对合作社的政策支持提出了优化建议，即完善合作社支持政策的瞄准机制、分类制定财政支持项目、区分奖励与扶持政策、拓宽合作社扶持资金来源渠道、建立合作社帮扶制度。

关键词：农民专业合作社；扶强；扶弱；政策支持

Abstract

The development of farmers’ cooperatives is related to the interests of farmers and the development of rural economy. Its bright development is not only conducive to the increase of farmers' income and the development of local economy, but also an important force to realize the strategy of rural revitalization. Therefore, the successive Chinese governments have attached great importance to the development of farmers' cooperatives and issued various supporting policies to promote the sustainable and stable development of cooperatives. However, due to the large scale of farmers' cooperatives in China, the government's financial investment funds cannot benefit all cooperatives. At this stage, the Chinese government mainly supports farmers' cooperatives through exemplary cooperatives and exemplary projects, and focuses on supporting cooperatives with strong comprehensive strength, which conflicts with the academic support for “protecting the weak”. Starting from the conflict between “supporting the strong” and “protecting the weak”, this paper analyzes the policy support of farmers' cooperatives from the perspectives of theory, law and practical situation, and deeply analyzes the logic of policy support. We find that the policy support of “supporting the strong” is not only the policy tendency at the national level, but also the inevitable result brought about by a set of political processes and policy implementation from the grassroots to the top. Based on the above conclusions, this paper proposes optimal suggestions from five aspects, namely, improving the targeting mechanism of cooperative support policies, classifying financial support projects, distinguishing rewards and support policies, broadening the sources of cooperative support funds, and establishing the support system of farmers' cooperatives.

Key words: farmers' cooperatives; support the stronger; protect the weaker; policy support

目 录

第1章 绪论 1

1.1 研究背景及意义 1

1.1.1 研究背景 1

1.1.2 研究意义 2

1.2 国内外研究综述 2

1.2.1 国外文献综述 2

1.2.2 国内文献综述 4

1.2.3 国内外研究述评 6

1.3 研究内容与目标 6

1.3.1 研究内容 6

1.3.2 研究目标 7

1.4 研究方法 7

第2章 概念界定与理论基础 8

2.1 概念界定 8

2.1.1 “扶强”与“扶弱” 8

2.1.2 农民专业合作社 8

2.1.3 政策支持 9

2.2 理论基础 9

2.2.1 政策黑箱 9

2.2.2 本文分析维度 10

第3章 合作社政策支持现状分析 11

3.1理论上的应然层面 11

3.1.1 合作社的特征与不足 11

3.1.2政府的理论性行为 11

3.2 国家法律层面 12

3.2.1 规范性政策 12

3.2.2 扶持性政策 12

3.3 实际操作层面 14

3.3.1 政策执行的具体效果 14

3.3.2 政策的实际执行、法理层面与应然层面存在的差异 14

第4章 合作社政策支持的生成逻辑 16

4.1 政府支持逻辑的应然状态 16

4.1.1 政策的制定与执行 16

4.1.2 “扶弱不扶强”的政策偏好 16

4.2 政策文本层面的逻辑 16

4.2.1 示范社名额分配 17

4.2.2 示范社评选过程 17

4.3 合作社政策逻辑的实然形式 18

4.3.1 自上而下的分配逻辑 18

4.3.2 自下而上的评选逻辑 19

第5章 合作社政策逻辑的利弊分析与优化设计 21

5.1 “扶强不扶弱”政策逻辑的利弊分析 21

5.1.1 “扶强不扶弱”政策逻辑的优势分析 21

5.1.2 “扶强不扶弱”政策逻辑的弊端分析 21

5.2 合作社政策扶持的优化设计 22

5.2.1 完善合作社支持政策的瞄准机制 22

5.2.2 分类制定财政支持方式 22

5.2.3 区分奖励与扶持政策 23

5.2.4 拓宽合作社扶持的资金来源渠道 23

5.2.5 建立合作社帮扶制度 24

参考文献 25

致 谢 28

第1章 绪论

1.1 研究背景及意义

1.1.1 研究背景

农民专业合作社的发展关乎农民的利益与农村经济的发展，其良好发展不仅有利于农民增收和地方经济的发展，也是实现乡村振兴战略的重要力量。我国政府历来十分重视农民专业合作社的发展，从2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》的颁布实施，到2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》的出台，再到2019年中央一号文件明确提出，“突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体”^[1]，“开展农民合作社规范提升行动，深入推进示范合作社建设，建立健全支持家庭农场、农民合作社发展的政策体系和管理制度” ^[2]，都强调通过税收优惠、财政扶持等方式推动农民专业合作社的良好发展，从而保证农村经济的稳定健康发展。

当前，由于我国农民专业合作社整体数量规模大，扶持农民专业合作社的财政资金投入有限，支持政策无法惠及所有的合作社。现阶段我国政府财政扶持农民专业合作社主要通过“示范社”和“示范项目”的方式实现，这导致政府扶持标准偏高，仅有极少数合作社能满足扶持的“高门槛”，而大多数真正需要帮助的规模较小的合作社往往难以获得政府支持，这也形成了“扶优”、“扶强”的局面。

然而，学界对于“扶强”这一政策倾向存有很大争议。郑小玲（2014）、赵然芬（2014）等学者认为，政府扶持对象选择以“扶强”为主，违背了政策支持普遍性与公平性的原则，也拉大了少数发展较好的合作社与其他大部分合作社的发展差距。^[1][2]同时，肖琴（2015）、徐志刚（2017）等学者认为，应完善现行的政策瞄准机制，重点帮扶具有可持续发展能力且尚处于起步阶段的合作社，从而提升政策支持的普惠性。[3][4]

“扶强”的政策倾向与学界对于“扶弱”的支持形成差异与矛盾，这样的差异不得不引起我们的思考，政府为什么要重点扶持发展较好的合作社？学界为什么认为应当给予规模较小或处于起步阶段的合作社更多的政策优惠与支持？正是带着这样的问题，本文主要针对我国农民专业合作社的政策支持进行了文本分析与调研，从多个维度探究我国农民专业合作社的政策扶持现状。政府“扶强”的逻辑究竟如何形成，这个生成逻辑能否发生变化，如何发生变化，这些都是本文尝试了解和研究的内容。

1.1.2 研究意义

（一）理论意义

尽管学界早已对农民专业合作社政策支持有所关注，但从主流的研究来看，更多的集中于对农民专业合作社财政扶持的现状分析。然而，导致政府“扶强”不“扶弱”的原因是多方面的因素共同决定的，是政策贯彻的必然结果，也是政策执行的逻辑。这一视角和出发点使得我们的研究更多地关注于政策贯彻与执行的过程，多层面、多方面的分析导致“扶强”这一最终结果的原因究竟有哪些，深入剖析合作社政策支持的生成逻辑，进而研究现行的逻辑能否进一步完善，这也体现了理论来源于实践、指导实践的意义。

（二） 实践意义

农民专业合作社的发展关乎农民利益与农村经济的发展，其健康发展不仅有利于农村供给侧结构性改革，也对实现乡村振兴有着重要的促进作用。然而，随着我国政府对合作社的扶持力度的加大，农民专业合作社的支持政策也暴露出很多问题。因此，对于合作社的政策研究不能仅局限于现状分析，更应当政策执行的实际情况入手，对现行的政策逻辑进行梳理与剖析，并提出完善现行政策支持逻辑的相关建议，以期为相关部门提供支撑材料与思路，为解决我国“三农”问题，有效实现乡村振兴贡献力量。

1.2 国内外研究综述

1.2.1 国外文献综述

（一）合作社的本质及作用

社会主义学派和合作联邦学派对合作社的本质存在不同的理解，社会主义学派认为社会主义是合作运动的最终目标，合作仅是为达到这一目标的手段或准备阶段，其肯定了合作社在分配收入、协调经营所发挥的重要作用。而按照合作联邦学派的观点，合作经济应该是社会中起支配作用的经济体制（赵佳荣，2009）。[^5]Enke（1945）在研究消费合作社时，认为合作社就是一个企业，合作社的重大事项主要由管理者主导的委员会完成决策。[6]当合作社实现生产者剩余和消费者剩余最大化时，合作社社员的福利也能最大化。Helberger、Hoos（1965）以企业理论为基础，建立了农业购买与销售合作社模型。在这个模型中，合作社努力使社员利益得到最大化，通过将所有利润按照社员的惠顾比例返还给社员以实现合作社单位产品价值的最大化。[^7]Fred Rickson（1965）认为，通过合作社提供自身参与市场竞争的能力并获得收入的提高，是农户成立农业合作社的根本目的。[^8]从交易费用的角度来看，Williamson（2000）认为合作社的组织形式对于保护专用性资产有一定裨益，可帮助其避免“套牢”、“敲竹杠”等机会主义行为。同时，农业合作社不仅有助于农业技术的发展与应用，还有利于提高农产品的产量（Abebaw，2013）。^[9]

（二） 合作社发展影响因素及不足

John M. Staatz（1988）认为农业合作社增强了农户之间的交流与联合，提高了社员参与市场竞争的能力，但是由于合作社的股权转让存在的一定问题，使得合作社后续难以进行股权抵押融资，这也影响了合作社管理者的有效决策与合作社的进一步发展。^[10]Iliopouls和Cook(1999)通过实证研究表明，合作社社员的异质性程度、资源共享制度、管理组织的规模和合作社产权界定的清晰度都会对合作社的发展造成相应的影响。Hendrikse（2001）等认为合作社的内部治理结构存在问题，部分社员无法对合作社重大事项进行决策，所以当加工阶段合作社资产的专用程度提高时，合作社内以销售为主的农户将受到利益损害。Borgen（2003）肯定了Cook（1995）所提出的合作社的五大类问题，即免费搭车问题、短视问题、投资组合问题、控制问题和影响成本问题，并将其全部称为激励问题。^[11]

（三） 有关政府对合作社政策扶持的研究

EdwinG. North（1920）指出，合作社具有一定的社会属性，在其发展过程中不仅能使合作社所有者受益，也能够为与合作社建立联系的企业及企业员工带来效益，因此政府应当为合作社的发展提供必要的扶持与帮助。David G.Barton（2004）认为政府对合作社的立法是有必要的，立法可以保障合作社的有效发展，也有利于合作社的规范性运行，促进其健康发展。^[12]此外，政府在立法的同时，也需要遵循合作社发展的一般规律，给予合作社一定的自主发展空间，为合作社的发展创造一个宽容的政策环境。Alchian、Demsetz（1972）和Poter、Scully（1987）认为，合作社因自身的权力结构存在五个缺陷，而这些缺陷会严重影响合作社的运行效率，因此需要借助政府或其他外力从制度层面对其干预。^[13]一些学者对合作社的政策扶持表示支持的同时，另一些学者对政府扶持合作社的行为提出了质疑。Mwaura（2014）认为，在合作社发展的过程中，如果政府给予合作社的政策扶持资源过度，将会损害合作社的效率，从而导致社会公共资源的浪费，破坏市场的公平竞争原则。^[14]

西方国家较早的制定了一系列关于合作社的支持政策。如1922年美国政府出台《卡帕-沃尔斯坦德法》，明确了农民专业合作社的法律地位及其政府对合作社税收方面的支持政策。1937年《农业营销协定法》批准了农户可以通过合作社协会实现联合，进行集体行动，该法为合作社建立自我营销秩序提供了法律支持。不同于美国，德国政府对和合作社的扶持主要通过逐年减免管理费用补贴的方式实现。法国政府主要通过发放补助金和提供优惠的信贷政策扶持合作社的发展。

1.2.2 国内文献综述

（一）合作社的理论界定

合作社是为农户提供生产经营服务的非营利性经济组织，由农户自发自愿建立而成，实行自营、自管和自负盈亏的管理形式（牛若峰，2005）。^[15]农民专业合作社是合作经济组织的一种表现形式（颜华，2009）^[16]，其基础是家庭联产承包经营责任制（赵海，2013）^[17]。根据我国2017年修订的《农民专业合作社法》，农民专业合作社是指“在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”^[3]。

农户通过组织与联合，成立农民专业合作社，整合资金、技术、人力等农业生产经营要素，实现优势互补与共同发展，解决了传统农村家庭经营所存在的问题与缺陷（周振、孔祥智，2017）^[18]。农民专业合作社通过集中销售社员各自生产的农产品，不仅降低了成员独自经营的风险与进入市场的交易成本，提高了农户的经济收益，也有效提高了农户进入市场的组织化程度，增强其竞争力（徐旭初，2005；任大鹏、郭海霞，2008）^[19][20]。同时，农民专业合作社为农户提供农产品的培育、加工、销售等相关技术支持与信息服务（苑鹏，2007）^[21]，有利于推进农业产业化的发展与农业技术进步，促进农村经济发展（徐旭初，2005；任大鹏、郭海霞，2008）^[19][20]。

（二）合作社发展影响因素研究

学者对农民专业合作社发展影响因素的研究，主要可以分为合作社内部影响因素和外部影响因素两个方面。从内部影响因素来看，合作社社员、合作社内部治理等对合作社的发展有着重要影响。在合作社社员方面，我国农民专业合作社管理者和农户受教育程度普遍偏低（王士海，2007；郭红动等，2011）^[22][23]，相关专业知识匮乏（蔡荣等，2015）[^24]，专业技术人才的稀缺（高建中等，2014）^[25]等制约了合作社的顺利发展。此外，农户的异质性对合作社的组织发展具有重要影响，社员的异质性导致的决策冲突与利益冲突，对合作社的治理结构与管理水平形成挑战，也对合作社的发展造成影响（张靖会，2012）。^[26]在合作社内部治理方面，合作社的治理机制以及内部管理的不规范影响了其治理水平，制约着我国合作社的可持续发展（徐旭初、吴彬，2010）。^[27]

合作社外部影响因素，主要包括相关法律制度、社会发展环境、政府支持。法律制度和社会发展环境是影响农民专业合作社发展的关键因素（孔祥智等，2005）。^[28]制度环境因素对于合作社的建立和发展尤为重要（黄祖辉等，2002）^[29]，而目前我国合作社存在法律缺失的问题（徐旭初，2003；蔡荣等，2015）^[24][30]。在社会发展环境方面，我国现阶段盛行带有浓重功利主义色彩的合作社，农户仅仅为了满足自身利益需求成立或加入合作社，摒弃了合作社的理念、价值观等，影响了合作社的可持续性发展（张晓山，2014）^[31]。在政府支持方面，政策支持的缺位阻碍了我国合作社的发展（李慎恒，2008）。^[32]