摘 要

作为实现乡村发展的必要前提，乡村治理体系的完善在“乡村振兴战略”中具有明确的任务目标：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”但就现有的以行政村为架构的自治体系来看，存在着悬浮化、官僚化等问题。因此，农村地区开始了对新型治理模式的探索，自然村自治适时重新回到了治理视野，但是以现有的探索来看，自然村自治也存在着问题，其中，最为重要的是自然村自治能力建设存在着不足。由此，本文从“必然性分析——理论探讨——内容架构——路径选择——建设举措”的基本论文思路出发，定性与定量研究相结合，对自然村在乡村治理体系中定位进行分析，以此探究其与行政村自治的关系，在此基础上对自然村自治的内容进行探讨，并尝试对有关自然村自治能力建设的实现路径以及具体举措的进行探索。

关键词：自然村；自治能力建设；复合式治理

Abstract

As a necessary prerequisite for the realization of rural development, the improvement of rural governance system has a clear task goal in the 'rural revitalization strategy' : 'to strengthen the basic work of rural grassroots, improve the rural governance system combining autonomy, rule of law and rule of virtue. But from the point of view of the existing autonomous system with administrative village as the framework, there are some problems such as suspension and bureaucratization. Therefore, rural areas began to explore the new governance model, and village autonomy returned to the perspective of governance at the right time. However, from the perspective of existing exploration, village autonomy also has problems, among which, the most important is the insufficiency in the capacity building of village autonomy. Thus, this article from the 'necessity analysis, theory, content structure, path selection, construction measures' of the basic thesis ideas, combining qualitative and quantitative research, analyze the natural villages located in the rural governance system, to explore its relationship with administrative villages autonomy, on the basis of discusses the content of the natural village autonomy, and try to the natural village autonomy ability construction and the concrete measures to explore the implementation of the path.

Key Words：natural village；autonomous ability construction；composite governance

目 录

第1章 绪论 1

1.1 研究背景及意义 1

1.1.1 研究背景 1

1.1.2 研究意义 2

1.2 研究综述 2

1.2.1 国外研究现状 2

1.2.2 国内研究现状 3

1.2.3 研究述评 5

1.3 研究方法与创新点 5

1.3.1 研究方法 5

1.3.2 创新点 6

第2章 概念界定与理论基础 7

2.1 概念界定 7

2.1.1 基本概念 7

2.2 理论基础 7

2.2.1 “共同体”理论 7

2.3 论文框架 9

2.3.1 论文的基本思路 9

2.3.2 分析维度 9

第3章 角色回归：自然村在乡村治理体系中的重新定位及其理论分析 11

3.1 自然村自治演化的历史逻辑 11

3.2 自然村自治能力回归的必然性分析 12

3.3 自然村自治及其能力的天然优势 14

第4章 现实分析：自然村自治能力实证研究 16

4.1 调研情况说明 16

4.1.1 问卷指标体系 16

4.1.2 调研地区说明 17

4.1.3 问卷发放情况说明 18

4.2 基本统计分析 19

4.2.1 调研情况基本统计分析 19

4.2.2 结论 36

4.3 自然村自治能力内容体系的建构 37

4.3.1 自整合能力 37

4.3.2 自组织能力 38

4.3.3 自表达能力 38

4.3.4 自协商能力 38

4.3.5 资源增殖能力 38

第5章 复合治理与系统建设：自然村自治能力建设的路径及其具体举措 39

5.1 自然村与行政村的治理边界辨析 39

5.1.1 自然村与行政村自治基础的区分 39

5.1.2 自然村与行政村自治的关联分析 39

5.2 自然村自治能力建设的路径建构 40

5.2.1 自然村自治能力建设的系统化路径 40

5.2.2 自然村自治能力建设的协同化路径 42

5.3 自然村自治能力建设的具体举措 43

结语 45

参考文献 46

附录A：调查问卷 49

致谢 51

图表目录

表 4.1 自然村与乡村治理问卷指标体系表 17

表 4.2 问卷发放分布及回收情况表 19

图4.1 受访人员性别比例图 20

图4.2 受访人员年龄分布图 20

图4.3 受访人员家庭人口情况表 21

图4.4 受访人员家庭年收入情况图 21

图4.5 受访人员家庭收入来源情况图 22

图4.6 受访人员对基础设施建设满意度情况图 22

图4.7 受访人员对公共卫生满意度情况图 23

图4.8 受访人员对村干部工作态度满意度情况图 23

图4.9 受访人员对村干部作风评价情况图 24

图4.10 村民矛盾情况图 24

图4.11 受访人员对村干部争议协调的评价情况图 25

表4.3 村民会议频率情况表 25

表4.4 会议通知方式表 25

表4.5 受访人员参与村民会议情况表 26

图4.12 村民会议效果图 26

图4.13 受访人员参与选举投票情况图 26

图4.14 竞选村干部人员类型图 27

图4.15 受访人员对参选人认可度情况图 27

表4.6 选举违规行为情况表 28

图4.16 受访人员对选举结果满意度情况图 28

图4.17 社会风气状况图 28

表4.7 邻里熟悉程度情况表 29

图4.18 邻里信任程度情况图 29

表4.8 权威认可程度情况表 29

图4.19 争议解决方式情况图 30

表4.9 受访村庄形成原因表 30

图4.20 各组织或人员动员能力调查表 31

图4.21 各组织或人员资源整合能力调查表 32

图4.22 各组织或人员利益表达能力调查表 33

表4.10 表达效果调查表 33

图4.23 各组织或人员协商能力调查表 34

图4.24 影响生活水平提高的组织或人员调查表 35

图4.25 影响公共事务发展的组织或人员调查表 36

第1章 绪论

1.1 研究背景及意义

1.1.1 研究背景

作为中国社会漫长演化过程中发展而形成的自然村落，在人民公社运动前，一直处于国家政权管控的边缘，“皇权不下县”^[1]，自然村以其独有的一套乡土规则进行着自身事务的管理。但是，自人民公社运动开始，乡村社会被置于国家的全面控制之下，“自然村”自身独有的乡土规则为政社合一的体制所取代，“自然村”为“生产队”所掩盖，在“自然村”架构下形成的治理组织与治理人员，或随着“自然村”的淡出而退出治理舞台；或与生产队制度融合而组成生产队。^[2]“非正式”的乡土规则为“正式”的国家治理体制所取代，虽然在改革开放初期，自然村短暂的成为村民委员会的构建单元，但是地域差异造就的自然村落，存在着“散居”与“聚居”^[3]的不同特点，与之相应的人口和空间规模的差异不利于基层政府开展对村民委员会的指导工作，因此，自1998年正式实施《村民委员会组织法》以来，出现了“自治上移”^[1]，“行政村”最终取代了“自然村”成为了村级治理的主体，至此，“自然村”随着国家治理体制的演进而逐渐退出了治理视野。

那么自然村就此彻底消失于历史之中了吗？答案是否定的，虽然在正式制度的掩盖下，“自然村”的提法淡出了治理视野，但是在实际的治理体系构建和运行过程中，出于对“自治基础”^[2]的考虑，部分地区选择在“行政村”与村民之间建立中间联系的组织，“村民小组”、“村公所”等组织应运而生，而“自然村”所蕴含的自治资源，适时地内嵌于这些组织之中。随着“乡政村治”的深入，“村委会”的日益行政化以及“税费改革”之后，集体经济的凋敝，致使“村委会”治理能力的弱化，而“村民小组”、“村公所”等组织在村级事务中作用的日益凸显，引发了国家对于“治理单元”的重新思考，2016 年10月1日，中央办公厅下发《＜关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案＞的通知》( 厅字［2016］31号) ，明确指出“加强村民小组或自然村党组织建设”以及“充分发挥村民小组在自治中的作用”，“自然村”开始重回治理视野。同时，十九大报告明确指出了“乡村振兴”战略，并把建立“德治、法治与自治相结合”的治理体系作为乡村治理体系建设在新时代的新目标。如何实现这一目标将是未来一段时间内亟需研究和解决的重要课题。

那么，自然村作为中国村庄自发形成的地域划分形式，能否发挥其自治能力，并参与到“三治”治理体系中来？自然村自治能力的具体内容包括哪些，这些内容与行政村的有何不同？自然村自治能力建设的路径、原则与具体举措又有哪些？回答这系列问题，服务于“三治”治理体系的建设，为“乡村振兴”战略建言献策，正是本文的目的所在。

1.1.2 研究意义

1、理论意义

（1）从自然村自治能力角度来研究乡村治理体系的重构与优化，是对乡村复合式治理这一理论问题的回应，有助于我国乡村治理研究的体系化与精细化；

（2）重新审视自然村与行政村在乡村治理体系中的角色定位、功能作用及其范围边界，是对长久以来两者关系的梳理与厘清；

（3）分析并建构自然村自治能力的内容体系，有助于将问题具体化与实体化。此外，分析其具体的建构路径，也为乡村“三治”治理体系建设提供了理论进路。

2现实意义

（1）自然村作为我国乡村中不容忽视的一极格局，其能力的提升将有助于推动乡村治理体系的健全；

（2）将“自治、法治与德治相结合”的乡村治理体系目标与自然村自治能力建设有机关联，服务于新时代“乡村振兴”战略的大局。

1.2 研究综述

1.2.1 国外研究现状

相较于中国对于乡村自治单元探索的多样性，国外乡村治理一直延续着以自然村为单元的治理模式，因此，其相关的研究大多以如何促进乡村有效治理为主，当然也不乏对于中国乡村治理模式的研究，具体可以归为如下几个方面：

1、乡村治理模式研究

对于有效的治理模式，依据不同国家的实际情况应该有着不同的实践，但从国外学者的观点来看，虽然在实际的治理形式上存在的差异，但是有效的治理模式需要一个联动的治理体系支撑，如Tinashe Calton Chigwata；Jaap de Visser（2018）指出，在津巴布韦的国家正式治理体系中，下设最低层级为地方政府，但是为了实现与权力下放相关的利益，地方政府必须实现一定程度的地方自治^[4]。Yi, Yangsoo（2017）则以社会资本理论出发，强调了自上而下和自下而上两种不同治理形式的作用，建议在保证政府内部完整的前提下，以公共政策的一致性和一致性为基础，保障自治^[5]。Debabrata Mondal，Sarthak Chowdhury，Debabrata Basu（2018）则从灾害管理为切入视角，对比了地方政府与自治组织在灾害管理中的作用，最终指出有效治理需要政府与自治组织的协调^[6]。

2、中国乡村治理研究

有关中国乡村治理的研究，国外学者的切入点是多样化的，强调土地所有权在中国乡村治理中的作用，Sargeson；Sally（2016）指出，集体土地所有权有利于民主参与，土地转为国有或村民私有都削弱了参与性；强调代表人的作用^[7]，Tamara Jackca；Wu Chengrui（2015）分析了云南省的四个村庄村民对于村干部有关职务等问题的认知情况，指出中国村干部角色代表存在偏差的现状，并提出了相关的建议；强调社会组织对于自治的作用^[8]，Li, T ; Liao, SL ; Peng, WW（2016）以广西壮族自治区萝村为例，分析了农村宗教分散对集体行动的影响，并将其应用于农村基层自治管理^[9]。

1.2.2 国内研究现状

由于行政村在“乡政村治”中起到越来越重要的作用，使得自然村逐渐淡出了人们的视野。在学界，对自然村的研究也相对较少。总体上来说，相关研究可以归纳为如下几个方面：

1、自然村的内涵研究

对于自然村，国家诸多法律都有涉及，如1987年实施的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》中便规定了“村民委员会一般设在自然村”。尽管如此，在法律层面并未对自然村有明确的定义。不同的学者从不同的角度对自然村进行了界定：（1）强调宗族和家族在自然村形成与发展中的作用，如张茜，李华胤（2014）认为自然村的基础是具有某种血缘或社会联系的村民群体^[10]；（2）强调自然村形成的长期性与自发性，如贺雪峰（2000）认为自然村是农村的自然聚居群落^[11]；（3）强调土地及其生产关系在自然村中的作用，如郑传贵、卢晓慧（2007）认为自然村即村民在以共同拥有土地的基础上一起生产、生活而形成的拥有共同的利益和价值观念的一种群体单位^[12]。不管学者们的出发点和视角有何差别，在某些内涵界定上较为一致：自然村主要是自发形成；自然村作为共同体，在其空间内会形成特定的利益和价值观念；自然村的内部存在某种强社会联系，并形成“熟人社会”（贺雪峰，2013）^[13]。

此外，自然村是一个比较概念，它经常与行政村作为两个相对的概念出现在各类研究之中。对于行政村，贺雪峰（2000）指出其是依据《村民委员会组织法》设立的村民委员会进行村民自治的管理范围，是中国基层群众性自治单位^[14]。也有学者将行政村理解为是建制村（徐勇、赵建德，2014），指出是国家统一规定并基于国家统一管理需要的村组织，且是村集体经济单位，是国家统一规范和规制的产物^[15]。可见，自然村与行政村：一个是自发形成，一个是规制产物；一个是社会共同体，一个是基层治理单位。

2、自然村的功能及其演化研究

从我国乡村的发展历史来看，自然村及其形式在我国的历史长河中扮演了重要的角色，尤其是在封建时期，由于“皇权不下乡”，基于宗族、家族或自发形成的村落及其自治形成了国家政权的基础（狄金华、钟涨宝，2014）^[16]，如秦汉时期的“三老制度”（邹水杰，2011）^[17]。可见，自然村承载着自治功能，对村民的行为与思想价值有着指导作用，因而可以起到基层治理的作用。费孝通（1948）对此作了较为系统的分析与论述^[18]。

然而，随着国家力量不断的向基层延伸，国家政权现代化要求改变和打破传统的自然村自治格局。杜赞奇（2013）将改变后的格局理解为是双重买办格局，即既有国家政权延伸与干预的一面，也有自然村自治的一面^[19]。建国到改革开放之前，由于土地改革、人民公社运动以及乡村生活政治化等，使得自然村的自治功能不断被压缩。改革开放之后，在乡村治理体系层面，为了保证村民的自主性，配合家庭联产承包责任制的实施，党和政府决定废止人民公社，推行以“村民自治”为核心的“乡政村治”的治理格局（马良灿，2014）^[20]，即在乡镇建立国家政权，间接管理村级事务，在村庄建立村民自治组织，直接管理村级事务（黄博、刘祖云，2012）^[21]。“乡政村治”是基于自然村架构实行的，在1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》中指出“村民委员会根据村民居住状况，人口多少，按照便于群众自治的原则设立。”“村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会。”

但在实际的自治过程中，由于自然村规模大小不一，加上体制中人民公社制度的组织残余，致使治理范围界定的困难，国家于1998年取消了有关“自然村”的提法，为统一规范村组织，进行了自然村的合并，至此，中国的村民自治开始以建制村为基础展开（徐勇、赵建德， 2014）^[22]。

3、现有治理格局的困境及自然村回归的可行性研究。

就目前的乡村治理现状来看，现有的“乡政村治”和行政村结合的治理架构存在着诸多问题，主要体现在限制了“村民自治”的进一步发展。由于在县、乡两级政权职能定位、乡政与村治两种权力互动、村级两委内部权力的协调、村委会对村民的代理等方面存在着辨析缺陷问题（黄博、刘祖云，2012）^[23]，行政村依旧存在依据乡镇政府的行政指令来进行实际的村务治理的现象，从而导致了治理的体制性困局：（1）“压力型体制”阻碍了基层自治政治空间的拓展；（2）“悬浮型”基层政府无法保障村民自治的实施；（3）村“两委”的关系矛盾影响了村民自治的运行（铁锴，2014）^[24]。

此外，自然村的拆解或合并带来的治理难度和问题也日渐引起了学者们的关注。李宁、龚源远（2013）指出，自然村的合并是的行政村的管理范围成倍扩大，逐步丧失了利益整合和公共服务的功能、农村基层组织出现断裂、甚至自然村成为管理真空^[25]。加上随着城乡一体化的发展，出现了农民生活个体化、农民行为理性化、乡村社会组织碎片化、人口流动超常规化、村落共同体空心化、农村社会 “过疏化”的现象（马良灿，2014）^[26]。

正是因为上述的这些问题，使得学界开始重新反思乡村治理的新格局，并互换自然村自治的重新回归。李全胜（2012）、铁锴（2014）均指出未来乡村的治理体系应该是复合式的，即实现正式制度和非正式制度的有效互动，推动第三方社会组织与官方自治组织的有效结合^[27][28]。而由于“压力型体制”和“悬浮型”基层政府的存在，以建制村为基础的“乡政村治”难以满足复合式治理的需要，这就要求了对治理体系进行创新改进。