文 献 综 述

一、课题研究背景及研究意义

目前，我国地方政府正处于职能的大调整与大转变期间，这些调整与转变必须立足于我国的实际国情之上。地方政府购买公共服务就是这种转变之一，其是地方政府对于地方事务在新的时代背景下的管理体制的转变，地方政府从只要在自己职能范围内事无巨细都要管理的家长型政府管理模式转变为专业的服务由专业的团队完成的专业型政府管理模式。

一般认为，我国地方政府购买公共服务的理念转变开始于２００３年左右，政府购买公共服务主要集中在专业性较强，政府依靠自身无法完成的领域。同时，由于社会专业化分工不断细化，地方政府在具体问题的处理上越来越呈现出有心无力的局面，因此，我国东部沿海以及珠江三角洲等经济发达地区首先开始了将政府的部分职能外包给专门机构的尝试。

然而，现阶段地方政府购买公共服务才刚刚起步，虽然取得了一定成效，但仍面临种种危机与挑战，存在制约其发展甚至生存的漏洞。依照我国目前经济发展水平，结合地方政府购买公共服务发展情况，只有对国内外关于政府与公共服务机构之间的学界看法进行深入而广泛的研究，同时深刻理解我国地方政府现有的购买公共服务的经验与教训，在将理论与实际深刻融合的同时寻找发展与生存的问题，深入对问题进行研究，才能进一步发展出符合我国实际的理论与实践。本文将从政府购买公共服务的概念界定、公共服务提供主体提供的成效比较、政府与公共服务机构间的关系、如何提高成效等方面等方面进行相关文献的梳理。

二、研究现状及发展方向

政府购买公共服务在学界首次提出于英国、瑞典等发达欧洲国家。以瑞典与挪威为例，政府购买公共服务在北欧国家通常被称为协议制的政府本职职能外包。受到历史原因的影响。在台湾对政府购买社会服务的定义遵循日本，认为其是社会公共服务组织自身提供的福利。而在中国大陆，学者将其称之为政府购买公共服务^［1］。所谓政府购买公共服务，一般是指政府在遇到自身无法解决的专业性问题时，不通过设立适当的部门或非盈利性机构来满足社会的需要，而是由地方政府使用预算和资金向社会服务机构购买服务后，由社会组织为个人或社会服务^［2］。目前，我国大陆学者对”政府采购公共服务”的界定与英国，瑞典等欧洲国家采用公共服务理论基本相似，这意味着政府在遇到专业化的、无法通过自身力量完成或者通过自身力量完成无法达到预期效果的社会需求时，通过地方人大批准预算等政策提供的财政资金，由一个专门的公共服务机构提供各种专业服务，服务的目标群体是原来政府的提供服务的责任范围内的各种服务目标群体，评估和测试组织服务后，政府支付其约定的服务成本^［3］。但是，也有人认为政府购买公共服务不仅包括专业的公共服务，还包括了大量的非专业性的、行政性的服务。刘庆元和温颖娜指出:”社会公共服务专业化组织承担原本应该由政府提供的社会服务需求不仅仅符合了公众对社会组织的期待,也是政府简政放权的转变方式之一”^[4]。组织化与专业化也是现代环境下对政府购买公共服务的要求，以环境改变与治理服务为例，在环境改变与治理服务中，政府购买环境服务应当是向专门的环境改变与治理机构而非向专业环境改变的专业人员个人购买^［5］。

在政府购买公共服务机构服务中，如何处理政府与公共服务机构之间的关系是影响服务成效的关键之一。针对如何看待政府和公共服务机构的关系状况，学界主要有两种观点: 第一种持乐观的态度，认为政府与公共服务组织之间的关系应当是相互配合的，而非支配性的。萨瓦斯最早提出了政府和公共服务组织之间应该建立起亲密的合作伙伴关系，并且两者之间的目标应当实现合并^［6］。郁建兴对这种亲密的合作伙伴关系做出了进一步的阐述，他指出，如果政府和公共服务组织间已经构建出良好的关系，则二者可以同时克服自身不足，实现相互之间的优势互补^［7］。同时，也有学者认为二者之间关系并不是伙伴关系。田凯指出，政府在进行购买社会公共服务的同时，也产生了两种对待社会服务组织截然不同的心态，一方面政府认为购买公共服务有利于加快自己摆脱琐碎的社会服务职能，能将更多的精力与人财物用于只能由政府主导的项目上，但是另一方面政府又不甘心于公共服务组织在发展过程替代了政府原本应该有的角色，从而降低政府对社会的领导力^［8］。唐斌也认为，合作伙伴关系实际是一种理想目标而不是一种现实的情况。由于政府的主导推动与资源支持和公共服务机构自身的强依赖性，公共服务机构在运作过程中与政府之间出现相互依赖的倾向和特点，政府对公共服务机构的处于对公共服务机构发号施令的强势地位，而公共服务机构则处于对政府言听计从的弱势地位，所以政府与公共服务机构之间的关系并不是地位上平等的合作关系^［9］。

对于政府购买公共服务的成效，许多学者认为这种模式有利于政府的简政放权，加快了社会服务组织的专业化转变，促进了社会资源利用效率的提升^[10]。而有的学者却认为，合同外包必将导致政府部门将自己的责任转移给对承接机构及其雇员，政府将无法监管社会服务的日常考核^[11]，从而模糊政府责任的边界，甚至导致腐败，影响社会公平^［12］。如何才能做到在促进政府的职能不断转变的同时加强政府对社会公共服务组织的监管，是目前学术界与实务界共同关心的话题，如果这个问题能够得到有效的解决，我国政府购买公共服务必将迈入新的高度。

如何改进政府购买公共服务的成效，一些学者认为应当建立科学有效的评价机制 ^[14]，一些学者则认为国家应当出台配套的法律法规,指导和规范社会组织^[15]，也有学者从公共认为应当从公共服务的提供组织入手，增强服务组织的专业性并提高服务效率。同时一些学者认为，在政府购买的初始阶段，不能过分强调机构之间的竞争，这会使得机构引入一些非常规的方法，而不是专注发展其公共服务的专业技能 ^[16]。