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PPP模式下的基础设施项目融资

Slađana Benković博士，教授，贝尔格莱德大学组织科学学院

Miloscaron; Milosavljević,理学学士，贝尔格莱德大学组织科学学院

Slađana Barjaktarović-Rakočević博士，助理教授，贝尔格莱德大学组织科学学院

摘要：近几十年来日益增长的基础设施需求，使得从私人部门融资到基础设施项目显得非常必要。由于私人资本在项目融资和实现中的动机与公共机构的动机存在明显不同，因此，需要明确规定私营和公营部门在基础设施系统运营过程中，在规划，建设，融资和合作方面的合作方向和规模。但是无论私营部门被给予了多大的特许经营权，国家机构和组织在管理和发展特许权和公私合作方面都是占据主导地位。其主要原因是因为基础设施项目有者重大社会经济价值。因此，在为公共和私人来源的基础设施项目融资时，必须事先而且准确地确定所有项目参与者的责任和义务，特别是相关的项目参与者在安全，质量和用户消费水平方面的责任和义务。在本文中，我们介绍了公共和私营部门在基础设施项目的融资和实现以及公私合作组织形式方面的合作模式。

关键词：公私合作，基础设施，项目融资

JEL分类号：h54，G38

引言

在过去的几十年里，世界上许多国家基础设施项目的融资需求增长速度超过了提供给这些项目建设的资金增长速度。T. Merna和C. Njiru通过研究表明：当发达国家拨出2000亿美元或其国民总支出的4％时，公共基础建设就将占到总投资的五分之一和所有公共投资中的40%-60％。

目前，公共基金和国家的借贷能力越来越难满日益增长的基础设施需求。因此，许多国家开始协调和制定法律法规，鼓励私营部门参与到基础设施项目的设计、融资、运营和维护中。将私营企业资本引入到传统公共基础设施项目中的理念，促使公私合作融资模式诞生。根据Miller和Lessard的数据，在上世纪末，德国和法国私人在基础设施投资中的份额已经达到了9%和13%，而在美国和英国则高达47%和71%。

公共和私人资本的合作不是一种垄断形式。更确切地说，这种模式在缺乏相关法律法规的情况下，是无法实现的。因此这种类型的融资模式需要对公众和私营部门参与到项目责任、权利和义务进行准确的定义，特别在安全、质量和用户消费水平（即盈利能力)这些方面。

私营部门在基础设施项目实现的动力在于赚取足够的财务回报率，这个回报是可以通过投资其他类似风险的项目所能实现的合理收益，而私人和公共部门合作关系的建立便是可以实现这个回报的一种有效模式。因此，可以把国家和私人资本合作模式看作是，国家和私人部门为达到通过整合自己的优势来实现更快和更有效提供公共物品和服务的目的，而进行共同投资基础设施项目的国家和企业的合作。

更准确地说，这种方法背后的原理可以理解成，为了提高基础设施项目的效率和创新性，通过引入私营部门来实现降低成本和提高公共服务质量。这与私人部门独资参与到公共基础设施建设不同，它需要经过政府的批准和担保，因为私人部门参与到项目中的公私合作关系被视为对国家财政融资。因而纯公共和纯私人融资这两种极端都不属于公私合作关系。

基础设施可选择的融资方式

相关学者的认为，在既不是完全公共融资也不完全是私人融资的情况下，基础设施项目的实现和管理仍是可持续的。Hodge和 Greve也指出，几乎所有相关的定义都基于这样的假设:建立在私营和公共部门的利益之上的公私合作模式是可行的。

传统基础设施项目的融资有以下几个不同的来源：

bull;国家来源（捐赠，贷款或贷款担保）;

bull;投资设备供应商（主要是建筑公司和设备供应商）;

bull;双边和多边基金（通过捐赠和贷款）;

bull;信用额度（为主要赞助商提供足够的信贷支持）;

bull;私人来源的资本投资，机构投资者发行证券。

最后两个类别特别敏感，不仅要考虑资本市场的影响，而且对公司的市场信用价值也有较高要求。目前，大多数发展中国家由于没有成熟的资本市场和缺乏有效信用评级机制，使得他们许多重要的基础设施项目的融资需求的不到满足。

这也是为什么这些国家必须在私营部门寻求融资来源的原因。 当前，一些国家已经在这方面取得的进展，公私合作关系的应用也出现了区域性的集中，主要集中在拉丁美洲，其次是东南亚，这意味着参与到项目中的私人资本做出了让步以及可以根据项目的现金流量的大小来获得贷款。

公私合作融资模式的类型

在政府和私人资本的合作中，为项目融资提供的不同形式的伙伴关系对于基础设施领域尤其重要。这种伙伴关系的结构相当繁杂，但它们都集中在项目带来的责任、风险和回报上。虽然公私伙伴关系的定义不相同，但他们都具有某些共同的特征：（1）公私合作伙伴关系总是涉及两方或多方的合作（其中至少一个是一个公共部门）；（2）每一方是平等的；（3）关系长期稳定，互利互惠；（4）每个参与者都将物质或非物质资源投入到合作中；（5）合作各方将承担项目的所有风险和责任。

根据Finnerty的说法，每个项目的特殊性质使其要求特定伙伴关系结构，具体取决于以下问题的回答:

bull;谁负责设计和建设项目?

bull;谁将为建筑提供资金?

bull;谁来安排融资?

bull;谁将负责确保项目资产的安全?

bull;谁来管理项目资金，以及什么时期?

bull;谁将负责确保项目的所有计划收入?

在完全私有化的情况下，所有上述问题由项目中自有资金的一方作为当事人回答。然而，基础设施项目混合了公共和私人责任。例如，私人部门可能负责整个项目的设计，建设，融资和运营。在这种情况下，国家将无法获得任何收入，因此不会承担保证收入的责任，但项目其实现移交后，国家在接下来的40年中将对项目的活动负责。

公私伙伴关系(PPP)是一个不断发展的概念。公私合作关系从高度非正式性的基本伙伴关系，已转变为公共和私营部门的契约和制度化的关系，拥有广泛的组织模型。各组织模型都是对国家和私人部门在项目计划、融资和收益实现相关方面的责任关系的一种构建形式。

为了解决之前公私伙伴关系在特定情况和部门所面临的各种问题，许多新型公私伙伴关系的新模式已经相继被开发了出来。因此，伙伴关系中产生的协同效应可以扩展到基础设施发展的特定领域。

私合作模式的模式不同，主要取决于私人资本在项目责任中的参与程度，因此，依据的标准要在工作中有所体现。此时，很容易发现模型列表的不完整，但是基本结构包括:

1.永久性特许经营模式 - 由私人资本投资者资助的模式，根据政府批准的特许经营权管理该项目。投资者保留资产的所有权，与项目收益相关的全部财务支持由私人投资者自己保证。政府保证服务的安全和质量，也可以确保使用商品或服务的费用。

永久性特许经营模式是最灵活的，因为它允许通过发行证券来确保私营部门的资金。无论如何，从项目的创新性和经济风险的存在来看，证券市场 - 债务和股本证券 -只有在项目已经成功运作了几年并具有可接受的利润率的情况下才可以使用。

2. BOT模式 - BOT项目可以被描述为基于授予特许权（通常是公共或国家机构）给予财团或特许公司（通常来自私营部门）的特许权的项目，其中 （包括融资，设计，项目实施管理等），“经营”（包括建筑物和设施的运营和业务管理，维护，提供服务，收费等来财务和投资成本），并在特许经营期结束时将特许经营许可方的运营状况“转让”给特许权授予方，而在过去几年中基于BOT的基础设施建设计划已经获得重视 。作为收回所有权的回报，国家通常寻求（有限的）信贷支持项目贷款。

3. DBFO模型 - 设计 - 建立 – 融资-运营（DBFO）模型，是私人实体预期设计，融资，建设和运营项目的一种融资方式。 在几乎所有情况下，公共部门保留都对基础设施对象的所有权，而DBFO模式在转移到私营部门的财务责任程度上，在实践中则有所不同。长期租赁合同赋予私人实体在租赁期内使用该项目的基础设施和获得收益的权利。租赁期满后，公共机构自主运营项目基础设施，或聘请另一方以其名义进行。

4.BBO模式 - 购买 - 建设 - 运营（BBO）模式是一种融资基础设施项目，一家私营公司通过这种方式购买已有的设施，对其进行现代化或扩展，并将其用作利润为导向的公共设施。这种融资结构在未开发，受损或过度拥挤的公路，桥梁和机场项目中良好的实践。由于许多公共设施将需要维修或扩建，BBO模式在未来几年可能会被证明是十分有效的。

5. LDO模式 - 租赁发展经营（LDO）是一个项目融资模式，一家私营公司租赁已有的国有设施及其土地。 然后，私人公司在某一时期内，与东道国政府一起使用（利用），根据收益分配合同开发和运营设施。 东道国政府保留合法所有权。 当私人行为者缺乏充分支付现有设施的购买价格的能力（如BBO模式的情况）时，LDO模式非常有吸引力。 与此同时，当项目产生一定金钱损失时，LDO模式在公共部门和私营部门的代表之间分配风险非常有效。

6.“附加调整”模式是一种项目融资形式，基于这样一种理念，即私营企业往往可以选择扩大现有的国有设施。私营企业拥有所有权或部分所有者的合法权利。这一模型最重要的优势在于，它促成了共享所有权，同时私营公司不会因为国有设施建设而产生的任何债务。

7.“临时私有化”模式是一种私人公司接管现有国有设施的运作和维护的项目融资方式，例如，需要维修的桥梁，然后，私人公司进行扩建或维修，运行并收取费用，直到其涵盖扩建或维修费用（包括合理的投资回报率），或直到临时特许经营许可证到期，然后所有权合法的交还给国家。

8.“投机发展”模式是基于确定社会需求依然不明确的一种项目融资形式。 在东道国政府的批准下，项目公司自费开始规划和获得许可证的程序，充分承担相应的风险。之后，在项目公司提供项目可行性证明和开发可用设计后，东道国政府参与调整一些流程以便有助于项目融资。该模型已经在美国的几个项目中以各种形式进行了测试。

9．“获取价值”的模式是通过参与商业活动，以增加私人投资者带来的利益。例如，土地的价值和销售收入可以增加，这导致在征收税收时创造额外的价值，其他项目，例如在运输领域，可以通过次级资金进行投资。由于私营部门的参与者对创造任何附加值都不感兴趣，因此，国家和经济参与者之间的“非工作”伙伴关系往往能实现价值通过创建与新项目相关的特殊税收或货币限制的方式获取。

现有的经济行动者，以及潜在的新参与者，可以一次性或根据其财产的价值(随财产价值的增加而增加)征税。然后，税收，或者收取的费用，被分配到为国家基础设施发展的某些项目提供资金。在某些情况下，流入的资金足以支持发行国家债券，这可以为新基础设施项目提供融资所需的额外资金。

10.“用户费”模式具体是指东道国政府或其公共机构参与与项目公司签订合同的意义。 因此，用户合同要求东道国政府对与主体项目有关的所有或有项目进行充分的支付。 项目实现后，东道国政府收到“用户手续费”，即退还款项。

“用户手续费”的融资模式通常用于与私人资金投入的大型投资项目连接，供公众使用。该模式将公共机构暴露给项目伴随的信用风险。 因此，合同本身通常包含一个条款，公共当局为此项目提供贷款担保。

对公私关系产生不利影响的法律规定

所有的项目融资模式除“收购价值”模式和“用户费用”模式外，都将私人行为者置于项目规划，融资和经营等领域的领导地位。 据Y. H. Kwak研究表明，有必要建立一个明确但不过分官僚化的法律和行政业务环境。私营部门参与具有公共的项目的主动性和准备能力，主要取决于社会，经济，法律，生态等条复杂的因素。

关于公私合营的大多数法律条款都被一个共同的缺点所阻碍——公共和私营部门之间的高成本和风险的错误分配。特别是在项目实现的早期阶段，由于风险分配不足，使私营部门合作伙伴缺乏可以获得足够的投资回报率的环境，可能导致合伙企业的解散。

根据Finnerty的说法，阻止私人资本进入公共部门最常负责的基础设施项目的法律规定，通常基于以下几点：

bull;在与国家机构的谈判过程结束后，要求在项目合同中修改已经商定的法定许可的可能性，这是一个非常不利和不确定的环境。这种伙伴关系被称为增量伙伴关系。私人投资者会预计在合同中所有的成本相关项目和与公共部门有关合同谈判中，他将承担有关延迟、合同修改和解除合同条款的风险。

bull;要求投资者通过发行债券获得大量资金，或确保重要的保险资金。在这种情况下，私营部门投资者有望在规划，设计和批准证券发行的基础上获得大量资金，以确保项目的资本。由于通过发行证券获得资金最常见于债券发行，担保此类证券显然将带来成本增加以及财务风险增加，因此，私营部门来说完全是不能接受的这样的项目。不过，应该强调的是，为普通债券争取特许经营权是有可能的，此时，建造设施的速度是明确的、准确的，使得政府的代理成本得到控制，并与私营部门投资者进行合作。然而，由于私营部门投资者的高昂成本，私营部门的投资者有时候不得不为某些类型的风险预留保险所需的资金水平。也就是说，必须准确设定充分的保险范围，以使设施恢复原来的水平，使与项目有关的债务可以全部归还，如火灾造成的自然灾害等事件或地震。

bull;允许不同形式的限制措施的相对豁免，这些限制可能是由赞助该项目的未来政治结构所施加的。通过将项目的公私合作关系暴露给某些类型的风险，未来的政策就会改变，特别是在项目实现中可能产生意想不到的竞争的政策，从而增加项目的经济风险，从而使未来收益的实现不充分。这可能会阻碍项目的实现，即项目对私营部门的融资。

bull;允许(或要求)暂时性的监管，以防出现某些问题，例如，准确地定义费用比率。投资回报率。费用比率或主要回报率应事先商定，并由控制成本和与私营部门投资者交易的机构监管。因此，例如，交通设施的公共使用是难以预

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