摘 要

2016年分中国养老保险基金不同省份差异过大，部分省份社会养老保险基金十分短缺，其中新疆生产建设兵团城镇企业职工养老保险基金结余处于中国倒数第二的位置。本文以新疆生产建设兵团为例，从新疆生产建设兵团的特殊性出发，从人口结构、制度以及角色缺失几个方面分析新疆生产建设兵团养老保险基金短缺的原因，并借鉴学习瑞典的养老保险改革经验，提出相应对策。

关键词：新疆生产建设兵团；社会养老保险基金；社会养老保险制度

Abstract

2016 points of China's endowment insurance fund large differences between different provinces, part of the province is a shortage of social endowment insurance fund, the Xinjiang production and construction corps of town enterprise worker endowment insurance fund balance in China's penultimate position. This article takes the Xinjiang production and construction corps as example, starting from the particularity of the Xinjiang production and construction corps, from the perspective of population structure, lack of the system and character analysis for the shortage of the Xinjiang production and construction corps endowment insurance fund, and use for reference the experience of learning Swedish pension insurance reform, put forward the corresponding countermeasures.

Key words: Xinjiang production and construction corps; Social endowment insurance funds; Social endowment insurance system

目录

第1章 绪论 1

第2章 新疆生产建设兵团养老保险制度现状及特点 2

2.1 现状 2

2.2特点 2

2.2.1筹资来源不同 2

2.2.2生产资料代际转移下的现收现付制度 3

第3章 养老保险基金短缺原因分析 4

3.1人口结构变化 4

3.1.1人口老龄化 4

3.1.2人口迁移 5

3.2制度自身的原因 5

3.2.1统筹层次低，统筹能力低 5

3.2.2养老保险制度“碎片化” 5

3.2.3对部分偏远地区来说负担过重 6

3.3角色的缺失 6

3.3.1企业角色的缺失 6

3.3.2个人角色的缺失 6

第4章 国外经验借鉴 7

4.1瑞典养老保险制度体系的构成 7

4.2瑞典养老保障制度经验借鉴 7

4.2.1三支柱共同保障 7

4.2.2三支柱广覆盖率 7

4.2.3“名义账户制” 8

第5章 养老保险基金短缺应对措施 9

5.1科学统筹规划人口发展 9

5.2不断完善制度建设 9

5.2.1扩大基本养老保险覆盖面，提高制度普惠性 9

5.2.2推进制度整合，保障制度公平性 9

5.2.3提高统筹层次，提高效率 10

5.2.4建立多层次的养老保障体系，抗风险能力增强 10

5.2.5建立高效基金运营模式，防止基金的贬值 11

5.3.加大养老保险知识宣传，提高人们参保意识 11

第6章 结论 12

参考文献 13

附录...................................................................................14

致谢...................................................................................15

第1章 绪论

在中国社会保险发展年度报告2016中显示，2016年全国城镇职工基本养老保险抚养比为2.75:1，其中，企业养老抚养比由2015年的2.88:1下降为2.80:1，而新疆生产建设兵团的企业养老保险抚养比为1.54:1，低于全国平均水平。2016年分新疆生产建设兵团城镇企业职工养老保险基金收入208亿元，支出203亿元，累计结余58亿元，处于全国倒数第二。可支付月数仅为3.4个月，也是全国倒数第二的名次。2016年城乡居民基本养老保险基金累计结余仅为3亿元。[^[1]]许多发达国家也曾经经历过这样的阶段，经过养老保险改革从而获得新的生命力。新疆生产建设兵团由于其独特性，其养老保险制度也有其独特性，因此本文以新疆生产建设兵团为例，研究养老保险基金不足的问题。

第2章 新疆生产建设兵团养老保险制度现状及特点

2.1 现状

新疆生产建设兵团自建立以来，兵团事业不断发展，截止到2016年年末，兵团参加基本养老保险人数共177.22万人，比上年末增加7.75万人。其中，有161.67万人参加了城镇职工基本养老保险，比上年末增加7.58万人，[^[2]]随着统账结合的筹资模式的普及和发展，社会与经济的进步，兵团的养老保险制度也逐步开始实现多层次的养老保险制度，但近年来新疆兵团的养老保险基金渐渐短缺如表2.1所示。

表2.1 新疆兵团历年职工养老保险收支情况

摘自新疆生产建设兵团统计年鉴2007-2017

2.2特点

新疆生产建设兵团是新疆维吾尔自治区的重要组成部分，其土地面积为7.06万平方千米，占新疆总面积的4.24%，约占全国农垦总面积的五分之一。自1954年成立以来，由当时的转业军人及来自全国各地的支边有志青年共17.55万人组建成立的，并在之后的时间里奉献自己的一生建设兵团，不断将其发展壮大。新疆生产建设兵团实行的是党政军企合一体制，是可以在自己所辖垦区内，依照国家和新疆维吾尔自治区两者的法律法规，自行管理内部行政、司法事务，它是受到中央政府和新疆维吾尔自治区的双重领导，承担着屯垦戍边的责任。也正是新疆生产建设兵团的历史原因和其独特的政治、军事职责决定了社会保障制度的独特性，其养老保险制度保障了这些为建设新疆奉献一生的建设者和之后的团场职工的退休生活经济来源，使建设队伍的不断壮大，促进建设新疆生产建设兵团的步伐，新疆兵团的养老保险有以下几个特点：

2.2.1筹资来源不同

由于新疆生产建设兵团以农业为主要的经济生活来源，因此有相当一部分的团场职工以务农为工作，在《新疆维吾尔自治区地方国有农场参加基本养老保险社会统筹实施办法》 第四条规定：“地方国有农场从事农业生产的单位，其职工个人缴费可根据生产和收入分配特点，采取与承包的土地、草场面积及饲养的牲畜数量等相挂钩(折算成现金收入)的办法核定缴费基数”。第五条规定：“从事农业生产的单位，缴费方式可采取按年审核，按月、按季或按收获季节缴纳”。[^[3]]而新疆兵团作为一个半军事化管理的行政区划，职工种植作物也不能按照市场经济的趋势自由种植而是要种植指定农作物并在缴纳够指定数量的农作物之后，才能自由交易剩余的农作物，因此，职工种植并上缴的农作物在扣除相应的成本后剩余部分一定程度上就是其养老保险基金的缴纳，另外由于农业种植的时间周期和资金回收长，新疆的农作物大多为一年一熟，因此各团场会根据自己的不同情况决定缴纳养老保险基金的时间，统一一次性扣除一年的养老保险金或是按季扣除。

2.2.2生产资料代际转移下的现收现付制度

兵团成立之初，是由大量的屯垦戍边的军人及支援边疆的青年的共同建立的，大量青年人口的迁入使得在职的职工数量远大于退休职工的数量，在这种情况下现收现付制度可以使退休人员的养老得到很好的安置，另一方面，团场职工租种的土地只是一段时间内的土地使用权而不是像其他地区的农民拥有土地的长久的承包权，因此他们需要在退休之后归还土地才能领取养老保险金，这块土地又会有下一个人来租种，所以团场职工所使用的的生产资料即土地，将通过代际转移的方式不断投入新的生产活动中去。简而言之，兵团的退休职工的养老金一部分来源于自己工作的积累，另一部分来自未来土地在当时将创造的利益[^[4]]，而当时国家对于新疆兵团的财政支持较少，职工们的工作所创造的利益都用于促进兵团发展，因此他们的养老金就来源于他们退出农业生产、归还土地后土地产生的利益。所以虽然统账结合的制度已经开始实行，但在新疆兵团现收现付仍然起到很重要的作用。

第3章 养老保险基金短缺原因分析

3.1人口结构变化

人口结构的变化与社会经济的发展息息相关，而新疆兵团的养老保险基金短缺问题需要直面人口结构的问题。

3.1.1人口老龄化

兵团初期建设时外地青年大量迁入并为建设兵团扎根于此，几十年过去，当时的戍边青年纷纷老去，而随着社会的发展和医疗技术的进步，以及计划生育的实施导致后来很长的一段时间里出现低出生率低死亡率的现象，如表3.1所示，计划生育实施后出生率骤然减少，自然增长率也下降很多，到2012年自然增长率仅有0.05‰，这导致未来很长一段时间里劳动力的减少，兵团人口老龄化持续加深，人口老龄化的一个直接后果是提高了老年赡养率，进而对养老保障体系带来挑战，而新疆生产建设兵团的企业养老保险抚养比仅为1.54:1，恰恰就体现这一点。随着人口老龄化加深出现退休职工的数量迅速增加，而在职职工增长缓慢的趋势，缴纳养老保险的职工减少而领取养老保险的退休职工增加，这也会对现收现付制度下的养老保险基金造成压力，影响养老保险的供给能力，同时不利于养老保险的稳定长久可持续的发展，间接会对社会经济和稳定造成影响。

摘自新疆生产建设兵团统计年鉴2017

3.1.2人口迁移

由于“三支一扶”等政策的实施，使得新疆兵团的人口流动量很大，以2016年为例，2016年迁入近18万人，迁出近12万人。但由于新疆经济发展较为落后，自然环境和气候也较为艰苦，使得迁入人口不愿长期居住，因此迁出的大多为年轻人而留下的为老年人。一方面，处于边远地区的农业户口的年轻一代职工，由于居住环境艰苦，更加向往城市里工作生活方式而放弃农业户口选择去城市打拼，根据相关政策，放弃农业户口也就不能再租种土地，因此他们后期不稳定的职业生涯也将影响了其职工养老保险基金的积累和缴纳。另一方面，由于新疆兵团以发展农业为主要经济来源，一大部分迁入新疆兵团的打工务农人口在兵团内从事各种生产活动，没有稳定的工作，因此也不能定时缴纳养老保险，从而影响养老保险的给付能力。

3.2制度自身的原因

3.2.1统筹层次低，统筹能力低

新疆生产建设兵团出台的《企业职工基本养老保险兵团级统筹的实施意见》规定自2008年1月1日起职工养老保险实施兵团级统筹，包括各类所有制企业、事业单位及其职工和离退休人员，从事个体工商业的人员以及自由职业者都被纳入兵团统筹的范围10。然而，据数据统计分析，全国各地的统筹层次不同，养老保险基金结余也差异过大。2016年，全国平均可支付月数17.2个月，比上年下降0.5个月，广东、北京、江苏、浙江、山东、四川、上海、山西、安徽9个省份累计结余均超过1000亿元，共计26093亿元，占全部累计结余的70.6％，与此同时，黑龙江、青海、吉林、辽宁、河北、天津、陕西、湖北、内蒙古、海南10个省市和新疆兵团的可支付月数在10个月以下。由于人口数目相差较多，经济发展程度不同，缴费情况也不一样。一般而言，经济较为发达的地区，由于经济较为发展，财政实力较强，吸引大量流动人口的迁移，因此这些经济发展较为发达的地区的养老金就多一些，因为大量流动人口在那里工作，缴纳养老保险，而不在那里养老，也就意味着这些地区拥有大量养老保险基金的缴纳金额却不用支付大量人口的养老保险金。而人口输出较多的地区就倒霉了，这些省的“三留”情况较为突出，家里都是不能承担正常工作的老年人、妇女和儿童，青壮年劳动力都外出打工，在外地缴纳养老保险，促进外省的经济发展；但本省的青壮年劳动力少，老年人多，对老人支付养老金造成收入少、支出多。所以养老金数量跟人口分布的空间和流动是有关系的，而人口流动又受经济发展水平的影响。因此我们可以看出，目前国家的养老保险基金中央调控力度还不够，还未发出统筹共济的功能，造成地区负担畸重畸轻的结果，从而进一步拉大地区之间差距，形成恶性循环：越富的地方流动人口越多，养老金就越多，越穷的地方青壮年劳动力越少，养老金就越少，从而使得越富的地方经济越发达，越穷的地方经济就越落后，越来越不平衡。而新疆兵团就是这样，由于人口老龄化严重，导致养老金缺口较大，而经济发展较为落后，不能吸引年轻人口的聚集，也加剧了老龄化从而形成恶性循环。

3.2.2养老保险制度“碎片化”

从制度结构来看，我国目前的养老保障制度“碎片化”发展趋势十分明显，这不仅影响了制度的公平性，同时也影响了制度应对老龄化的能力。因身份、地区、行业等不同，养老保障需求也不同，我国为保障不同社会阶层的人群，设立了不同的社会保障制度从而达到更大的养老保险覆盖面，然而我国目前存在的四种养老保障制度之间存在悬殊的待遇差距。特别是城乡之间以及机关事业单位工作人员和城镇职工之间存在的城乡二元结构和体制内外之别。由于事业单位和企业养老保险以及居民基本养老保险之间的筹资标准不统一。因此，劳动者在机关事业单位和企业间进行工作转换后的养老保险难以转移接续。此外，与职业相关联的由单位承担部分责任的养老保险与完全由个人自己承担的城乡居民养老保险的养老保险筹资模式待遇水平差距较大，转移接续也十分困难[^[5]]。这种体系残缺、“碎片化”的社会养老保险制度严重制约着我国城乡社会保障的一体化建设，也成为我国统筹城乡发展道路中的重要阻碍。制度的转移接续障碍造成了社会劳动力流动的困难，不利于劳动力资源的优化配置，同时也不利于养老保险基金的流动和转移，影响养老保险基金的可持续性。

3.2.3对部分偏远地区来说负担过重

由于新疆兵团地处西北偏远地区，第二产业和第三产业并不发达，主要以第一产业--农业为主要经济来源，而农业的生长周期长，资金周转速度缓慢，而新疆地理位置处于较为干旱的地区，大部分地区环境和气候恶劣不适合农业种植，因此农业生产具有很大的不稳定性。由于团场职工的养老保险全部由上缴的农作物中一次性扣除，也就是种植的农作物不仅是一家人的经济来源更是社会保障，当这种单一的生活来源出现危机例如天气灾害导致的农作物歉收时，就会影响一家人的生活和社会保障，影响养老保险基金的缴纳，这既是对当地职工的负担也是对当地养老保险给付能力产生压力。

3.3角色的缺失

新疆生产建设兵团基本养老保险需要国家、企业和个人共同承担。养老保险具体包括基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险。

3.3.1企业角色的缺失

基本养老保险在全国范围内统一推行，具有国家强制性和最低保障性；企业一方面要参与兵团基本养老保险，另一方面又要结合自身经济发展情况为职工缴纳补充养老保险。然而新疆兵团的制度还处于逐步完善的阶段，一些经营困难的企业难以如数、及时的为员工缴纳养老保险或是以各种理由拒绝为员工提供五险一金的保障，这就在一定程度上既损害了员工的权益，也加重国家财政负担。2016年度单位应缴纳54.6亿的养老保险，但是实际上只缴纳了48.3亿的养老保险基金，[^[6]]这中间产生的养老保险基金的空缺会给养老保险的支付带来不稳定的影响，又加重了地区养老保险的支付压力。

3.3.2个人角色的缺失

随着经济的发展和社会的进步，越来越多年轻人开始改变养老思想观念，由于职业的转变或是迁移或是延迟退休年龄的政策，使得年轻人深入思考他们未来的养老保障方式的选择，而随着市场经济的发展和国家的规范，商业保险也渐渐变得更加多元化和正规化，因此相较于负担偏重，保障水平较低的兵团基本养老保险他们更想选择保障水平更高也更加灵活、保障方式更加多样的商业保险，这样也更加有利于他们的个人发展；同时也有一部分人由于投保意识不强，没有积极参与养老保险，截至2016年期末，职工养老保险参保人数应有98.4万人，但实际只有90.1万人参与缴纳养老保险，这样一来，养老保险缺少一大部分缴纳收入，会对养老保险的支付造成压力，而面对未来无人缴纳养老保险的情况更会对养老保险制度造成冲击。

第4章 国外经验借鉴

由于中国目前人口老龄化的到来，制度发展不够健全对养老保险制度造成一定影响，但在国外，早已经历过这些问题的国家成功应对并建立了一套适合本国国情的养老保险制度，对这些国家主要社会保障项目财政来源的分析，有助于我们更好的认识和理解国家、雇主和个人在社会保障制度中的责任角色的变化。瑞典曾经面临和中国一样的问题，在1950—1980年瑞典的社会保障支出中，各种养老保险金支出构成瑞典社会保障支出最重要的组成部分，所占比率50％左右，尤其是70年代以后，养老金支出占瑞典社会保障支出的比例以更快的速度增长，并于70年代末80年代初超过60％的比例，这显然是因为瑞典人口老龄化的到来，1950—1975年，瑞典65岁以上人口占瑞典人口的比例从10％增长到17％。但在20世纪90年代中后期，瑞典的养老保障制度改革有了明显成效，社会福利支出占国内生产总值的比例明显下降，政府财政情况也开始好转，逐步消除财政赤字，开始有结余。瑞典经过数次改革，于 1998年建立了广泛渗透、深度参与、覆盖范围广的养老保险制度。其养老保险在多支柱、多层次之间相互协调、相互配合，功能互补，共同构筑了瑞典的老年风险保障体系。

4.1瑞典养老保险制度体系的构成

瑞典的养老保障制度以公共养老金为基础，以职业养老金和个人养老金为补充。目的在于保障低收入者和无收入者基本生活的同时，提高退休者的生活水平。而瑞典的商业寿险公司是职业养老金金计划和个人养老保险计划的主要提供者，深度参与养老保险基金的运行。瑞典第一支柱是公共养老金，由收入型养老金、积累型养老金和保证养老金三部分构成。收入型养老金在国家养老金中占比最高，实行现收现付模式，计发方式采取名义账户制，由政府、企业和雇员三方缴费构成；积累型养老金就是收入关联养老金，与个人的工作有关，实行基金积累个人账户，由国家养老金管理局负责管理，个人可以选择将个人账户中的养老金投入由独立基金管理者提供的700多只共同基金之中的5支基金；而保证型养老金则是为发挥再分配功能，政府为保障低收入者和无收入者建立的最低养老金制度。第二支柱职业养老金作为公共养老金的补充，具有明显的竞争和私营化色彩。，主要通过由工会与企业行会或者企业之间达成统一的集体协议来实现。第三支柱则是私人养老保险。

4.2瑞典养老保障制度经验借鉴

4.2.1三支柱共同保障

瑞典养老保险制度有“三个支柱”的支撑，分别是公共年金、职业养老金和个人年金。第一支柱是公共年金，它覆盖了瑞典的全部公民，也提供了养老保险的最基本的保障功能，既包括了就业者与失业者的养老保障，也包括有经济来源的人群和没有经济来源的人群的养老保障，同时公共年金中所包含的最低养老金为贫困者提供一定金额的养老金，因此它也是三支柱当中最基础受众最广的的保险；第二支柱是职业养老金，是公共养老金的补充，它针对不同社会阶层的人设计了五种不同的职业养老金计划，以更好地适应不同人群的特点；第三支柱是个人年金，是对前两者的补充，是个人为了提高退休后的生活水平，根据自己的经济能力自愿购买的商业养老保险。这三个支柱分别体现了在养老保险中的政府责任、企业雇主的责任以及个人积极主动承担自己养老保障的责任。瑞典的养老保障制度是相对来说比较完善的，三支柱共同保障的方式很多发达国家，比如意大利、波兰等等也在使用，因为这种保障方式既能最大化的覆盖所有公民，由能够国家、企业和个人共同参与，分担责任，在养老保险金的资源结构上由国家承担责任逐步转变为市场，这样既能减轻国家的负担，分担风险，又能促进保险市场的发展。

4.2.2三支柱广覆盖率

瑞典养老保障第一支柱公共年金因为是是政府强制实施的养老保险，其中包含的三种不同保险覆盖了所有的瑞典公民，使所有人都能够获得退休后的基本养老保障。第二支柱职业年金覆盖了大约百分之九十到百分之九十五的瑞典劳动者。第三支柱个人年金则是由个人自愿购买的商业养老保险，该制度覆盖了超过 百分之五十 的瑞典公民。其中，因为瑞典政府所颁布的一些针对养老保险的优惠性的政策，包括个人养老保险购买者的ETT税收优惠模式（缴费阶段，消费者购买商业养老保险可以在一定程度上抵扣所得税；基金积累阶段，商业养老保险的基金收益需要缴纳资本收益税；待遇领取阶段，领取的养老金与其他收入合并缴纳所得税），以及针对保险公司的税收优惠政策，才减轻了企业和个人的养老保险压力，提高参保积极性，从而得第二、三支柱的覆盖率更高。6

4.2.3“名义账户制”

随着瑞典经济和社会的发展变化，现收现付模式与确定给付型养老津贴模式开始面临极大挑战，瑞典出现人口老龄化的现象使得养老需求增加，国家养老保障支付压力也大大增加，为了解决养老保险现收现付中出现的代际支付问题，瑞典对养老金制度进行改革，于90年代中期开始实行“名义个人账户”。“名义账户”主要由雇主、雇员、政府三方缴费构成，雇主缴费10.21％，雇员缴费7％，由于记账基数不考虑个人缴费，因此折合为18.5％，其中16％进入名义账户，2.5%进入积累账户。个人退休年龄灵活，最早可在61岁领取。在名义账户制下，个人账户里并没有真正意义上的资金，而是一种名义上的资金，个人账户的意义在于记录个人缴费情况及个人缴费所形成的的基金回报率，使其成为养老金标准的重要依据。也就是说，在融资上，它是现收现付的，但养老金的给付则是缴费确定积累型的。由于名义账户制在当时积累的不是实际资金而是名义上的资金，个人账户中的资金现收现付，并未投资于相关金融市场工具，实际上是一种记账的管理方式，因此也就不用担心基金的贬值风险。[^[7]]一旦个人退休要领取养老保险金的时候，他的个人账户中的名义资金即刻被年金化，成为实际资金发放给退休人员。

第5章 养老保险基金短缺应对措施

5.1科学统筹规划人口发展

由于新疆兵团目前出现的人口结构问题，因此我们需要科学规划人口发展以应对人口老龄化以及人口向外迁移所带来的养老保险基金支付能力的重大压力。一方面，积极宣传生育政策，鼓励人们生育二胎，提高生育率，这是从根本上增加人口的措施，另一方面，要吸引外来人才，留住人才。通过出台相关优惠政策吸引生源地高校毕业生和在疆职工的子女回流；吸引内地优秀人才、高校毕业生来新疆兵团发展，建设新疆，制定一些有针对性的优惠政策和福利待遇以及全面的培养方案，留住人才，使他们可以全身心投入建设新疆兵团的工作中来。[^[8]]

5.2不断完善制度建设

5.2.1扩大基本养老保险覆盖面，提高制度普惠性

扩大覆盖面对中国城镇养老保险保持财务可持续性具有十分重要的意义，将更多劳动者纳入城镇基本养老保险的覆盖范围也是提高制度普惠性的客观要求。瑞典的国家强制要求参加的公共年金覆盖几乎所有的瑞典公民以保障公民退休后的基本生活保障。由于领取者的覆盖面取决于其作为缴费者时的覆盖面，因此，在养老金覆盖面不断扩大时，养老金缴费者的覆盖面扩大速度快于领取者覆盖面扩大速度，此时覆盖面之比的增长速度为负数，也就是说，当养老金制度覆盖面扩大时，将有助于缓解由于人口老龄化而产生的养老金支付压力，促进养老保险制度的可持续性。扩大覆盖面的重点在于提高非正式部门就业人员的参保率，一方面在新疆兵团个体、私营经济还未纳入养老保险覆盖之中，另一方面，来疆打工务农的人员的职工养老保险覆盖很不全面，由于这些人员收入低，参保意愿不强，养老保险费用收取困难。较低的覆盖率并不利于一种制度的稳定发展，也就是说，只有高覆盖率的养老保险制度才具有较高的抗击风险的基础和能力，所以，扩大养老保险覆盖面不仅是社会经济发展的要求，更是养老保险制度自身发展的要求。因此，在措施上，需要从激励和强制两个方面入手。激励方面，在养老金制度并轨后，应借鉴瑞典的经验，在基本养老保险中确定不同的缴费档次以适应不同阶层人群的经济能力和养老需求，并针对低收入者以及无收入者进行补贴和优惠，从而兼顾高收入、低收入以及无收入人群的养老保障需求以达到扩大养老保险覆盖面的目的，；而在强制方面，则必须加强企业用工管理，以及加大劳动保护执法监测力度，从而确保企业规范用工，规范参保。

5.2.2推进制度整合，保障制度公平性

针对我国目前养老保险制度“碎片化”的特点，必须要推进制度之间的整合。一方面，我们要继续推进机关事业单位养老保险制度改革，因为之前的机关事业单位养老保险是由财政统一支付，而对比企业中的职工是由雇主及个人共同缴纳，体现了不公平性，不利于小康社会的目标，也不利于社会稳定；同时制度之间差异过大，当个人进行职业转换时养老保险的衔接成了问题。另一方面，要改善城乡二元结构间养老保险的差异，加快城镇职工基本养老保险、居民养老保险制度以及新型农村养老保险制度之间的衔接。在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议中审议的报告指出我国将推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。目前我国也已经实施了关于促进农村新型养老保险与城居保共同实施成为城乡居民养老保险（详情请见附录A）。与此同时，随着新型农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度的合并实施，要建立各保险制度之间的衔接机制，逐步在的制度之间建立无障碍通道，制度参与者可实现各制度之间的自由转换。[^[9]]随着2015年，养老金双轨制制度终结，我们仍需继续探索制度整合的路径，深化改革，可以借鉴瑞典的国家年金制度，探索建立一个适合我国国情的养老保险制度。

5.2.3提高统筹层次，提高效率

按照社会保险的原理，统筹层次越高，制度的抗风险能力越高，制度的可持续发展能力也就越强。由于目前，我国的职工养老金筹集和发放比较分散，有的地方实现了省级统筹，有的地方却还没有，而且每个地方的发放水平也不一致。在人口老龄化背景下，青壮年劳动力人口的区域流动、经济发展的区域差异，导致在不同省份之间，甚至省内部都会出现养老抚养比，养老金结余和养老金支付压力也出现差异，甚至在黑龙江，养老金收支已经出现缺口，然而在北京、深圳这样的城市养老金结余超过1000亿。因此首先要实施中央调基金制度。在习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议，会议审议通过了一系列文件，其中就包括《企业职工基本养老保险基金中央调剂制度方案》。为了确保养老金足额发放，中央给出的一大应对之策就是建立中央调剂金制度。从我国基本国情和养老保险制度建设实际出发，在不增加社会整体负担和不提高养老保险缴费比例的基础上，通过中央调剂基金筹集、基金拨付、基金管理、中央财政补助，合理均衡地区间基金负担，实现基金安全可持续，实现财政负担可控，确保各地养老金按时足额发放。今年我国将实施基本养老保险中央调剂制度，中央收取3%统筹调剂，以后还会有所提高，以弥补有些省份养老金可能会发生的不足。

其次，确定各级政府的职责。这样才能让各级政府能够依据相关规章制度稳定有序的推进养老保险统筹工作。目前兵团统筹的主要内容包括：执行统一职工基本养老保险制度和政策；统一规定缴纳养老保险基数，缴纳养老保险费实行统一的差别费率；执行统一的基本养老金计发办法和统筹项目；基本养老保险基金由兵团统一调度使用；基金预算由兵团统一编制和实施；基本养老保险业务实行统一的经办规程和管理制度，执行统一的数据标准，使用统一的应用系统。[^[10]]但随着中央调剂金制度的实施，兵团级统筹还需进行相应调整从而达到中央调基金制度与兵团级统筹相互协调配合，提高工作效率的目的。