摘 要

本文对美国国家安全审查机制进行详细论述，包括其机构、主要特点、审查程序和最新发展趋势，并结合蚂蚁金服收购案例，辅以其他历史案例，对美国国家安全审查带给中国企业赴美并购困局进行详细分析，得出这一困局的产生原因为审查制度研究不到位、市场调查欠缺、并购企业敏感背景和特朗普时代美国保护主义回潮。最终，本文结合当前美国国内政治形势，为中国企业在当前特朗普政府下如何应对该困局提供相关对策建议，包括推进国企改革和完善知识产权保护、保持与审查机构的充分沟通、推进双边或多边投资协议签订、深入开展审查制度研究、加强对美并购推广宣传、深化国际投资合作。

关键词：跨国并购；国家安全审查；CFIUS；

Abstract

The paper detailedly demonstrates the national security mechanism of US including the charging institution, main features, check process and the latest developing tendency, combines the acquisition case by Ant Financial Service Co with other classical cases to carefully analyze the dilemma brought by the national security check and concludes that the specific reasons are the lack of research on the check mechanism and market investigation, sensitive background of enterprises and the Donald Trump protectionism. At last, the paper provides relevant suggestions on how to confront with the dilemma under the Donald Trump Era, including propelling state-owned enterprise reformation and intelligent property protection, keeping sufficient communication with check institution, propelling bilateral and multilateral investment, carrying out deeper research on the check mechanism, reinforcing propaganda on the acquisition and international investment collaboration.

Key Words：transnational acquisition；national security check；CFIUS

目 录

第1章 绪论 1

1.1 选题背景 1

1.2 国内外研究动态 1

1.3 研究方法与思路 2

1. 美国国家安全审查机制概述 3

2.1 美国国家安全审查机构（CFIUS）概述 3

2.2 美国国家安全审查机制发展史 3

2.3 美国国家安全审查机制的基本程序 4

2.3.1 第一阶段：交易方提交书面通知 4

2.3.2 第二阶段：30天审查 4

2.3.3 第三阶段：审查基础上的45天调查 5

2.3.4 第四阶段：总统最终决定 5

2.3.5 第五阶段：缓冲协议的制定及交易的跟踪、监督执行 5

2.4 美国国家安全审查机制的主要特点 5

2.5 美国国家安全审查机制的最新发展趋势 6

1. 蚂蚁金服收购速汇金失败一案的案例分析 7

3.1 案例概述 7

3.2 美国国家安全审查困局的产生原因 8

第4章 特朗普时代下中企赴美并购面对美国国家安全审查的相关对策建议 10

参考文献 13

致谢 14

第1章 绪 论

1.1 选题背景

经济全球化时代下，国际投资活动以前所未有的速度迅猛发展，成为推动我国乃至世界经济发展的一大引擎。跨国并购作为一种国际直接投资的重要手段，能够极大地加快我国产业结构优化升级的进程，实现国民经济的更高层次发展。通过跨国并购，来自西方发达国家的先进技术和经验能够以较快的速度转移到国内，从而带动国内资源更加科学地配置，促进资本和技术密集型产业的发展，加快国内经济结构升级。

然而，跨国并购通常面临着多样化的风险，而目标国家所面临的国家安全审查问题则是被高度关切的风险之一。国家安全是大多数国家尤其是以美国为首的西方发达资本主义国家的重点监控对象。掌握先进技术和经验的发达国家通常面临资本相对短缺的困境，而资本相对充裕的发展中国家需要先进技术和经验来推动经济结构转型升级。面临来自于相对欠发达地区的资本，发达国家通常会保持不同程度的戒备。因此，发达国家的一系列国家安全审查措施便应运而生。这一过程为包括我国在内的广大发展中国家所主导的跨国并购增加了非常大的不确定性。诸如华为被禁入美国市场、中国铝业收购力拓失败、平安投资富通致其破产、以及本文即将分析的蚂蚁金服收购失败案例，都不同程度地体现着国家安全审查对跨国并购的关键影响力，这也使国家安全审查成为了后续收购中必须加以关注和解决的关键问题。因此，研究国家安全审查问题对于降低跨国并购风险、加强我国对外直接投资能力具有重要意义。

1.2 国内外研究动态

美国国家安全审查制度，是包括我国在内的世界各国对美投资的重点关注对象。因此在研究现状方面，针对美国国家安全审查，国内外许多学者均对此进行了深入的研究。

王银凤（2006）指出，美国对外资并购主要实施国民待遇原则，但在反托拉斯发上对外资并购申报规定了四种豁免，同时在国家安全法上要求外资接受CFIUS安全检查，并在产业政策法上要求接受双重审查。因此，我国对外投资应坚持国民待遇原则、依法监管和对等原则，并对国家安全法进行完善。

吴汉洪（2013）通过对CFIUS的剖析，系统分析了美国国家安全审查制度的历史背景、立法沿革和审查机制，在分析CFIUS审批交易案件现状的基础上，阐述了目前CFIUS的审查特点，并对中国企业在美投资中应对国家安全审查提供了建议。

韩龙（2010）指出，“9·11”事件后，美国对国家安全的关注度迅速加强，出台了FINSA和其他一系列条例文件，对美国外资并购国家安全审查制度做出了重大修改，这些变更也使中资进入美国的难度无形中被提升。

贾英姿（2016）针对美国近十年外资安全审查情况进行简析并指出，美国安全审查将在相当长一段时期内聚焦制造业相关投资活动；同时，行政仲裁在美国外资审查中具有不可替代性。另外，我国企业应当警惕行业细分结构变化带来的审查风险。

谢一伟（2014）则针对近二十年来中企收购美国公司失败的几宗经典案例如鞍钢集团收购美国钢铁发展公司等进行了政治因素分析，得出：中国企业赴美并购时，必须要关注自身企业性质及目标企业的行业特征。诸如意图收购美方能源资源类企业的中国国企收购案例，美国国家安全审查机制会对这些政府控制下企业产生高度的敏感性，这无疑会对跨国并购产生非常不利的影响，需要我们警惕并加以预防。

综上所述，当前主流学者对于美国国家安全审查机制对我国赴美并购影响的分析，大多侧重于美方审查机制本身、中美政治因素及重大事件的影响等方面，在一定程度上已不满足于瞬息万变的中美双方发展态势。尤其是自2016年特朗普就任新一届美国总统以来，国际政治经济局势发生了剧烈的变化。因此，中企对美跨国并购所面临的美国国家安全审查风险，需要在新形势、新局面下进行全新的探讨。

1.3 研究方法与思路

本文首先引入美国国家安全审查机构（CFIUS）并进行概述，然后将对美国国家安全审查机制进行详细论述，包括审查机制的特点、审查程序、审查机制最新发展趋势等。接下来，文章将就美国国家安全审查机制对外国参与赴美并购产生的影响进行一定程度的量化论证，从而验证美国国家安全审查是否会对中国赴美跨国并购产生影响。最后，本文将结合蚂蚁金服收购案例，辅以其他历史案例，对美国国家安全审查机制带给中国企业跨国并购困局进行详细分析，探讨这一困局的产生原因、表现特点，并对中国企业如何应对该困局提供相关对策建议。

技术方案上，本文将采用定性分析与定量分析相结合、实证分析、举例分析等手段，共同完成文章的撰写。

第2章 美国国家安全审查机制概述

2.1 美国国家安全审查机构（CFIUS）概述

二十世纪五十年代以来，国际投资显著推进了经济全球化进程。作为世界主要经济大国，美国对于国际投资一向秉承开放的态度，因为这些外资给美国带了工作机会、财税来源、技术革新与经济发展。但是随着投资环境的变化，美国国会、政府和人民逐渐显露出对于外国投资者有效控制美国国内相当金额的资产这一现象的质疑和不信任，这就越来越需要对各类国际投资活动进行筛选，尤其是涉及到其国家安全的国际投资活动。有鉴于此，美国在二十世纪七十年代中期，专门组成了由美国政府高层主导的行政委员会——CFIUS，专门进行对美国国内的外国直接投资的监管。

CFIUS，全称美国外国投资委员会（Committee on the Foreign Investment in the United States），是美国针对所有对美外国投资而设立的外资准入审查机构，其主要职能为对于任何可能控制美国本土企业的外国人所发起或主导的交易进行全面而深入的审查，从而确定这类交易是否会对美国国家安全产生重大影响。它是美国国家安全审查制度的核心部门。

CFIUS是一个由美国政府多个相关部门人员组成的综合性机构。机构最高负责人为委员会主席，由在任美国财政部长出任。其余主要成员包括财政部投资安全办公室主任、白宫贸易代表办公室主任、白宫科技政策办公室主任、国家经济顾问委员会主任、国土安全委员会主任等来自九个重要政府部门的主管人员。CFIUS还包含中央情报局局长和劳工部长，他们没有投票权，且其在CFIUS内的职责由相关各项法律所确定。

2.2 美国国家安全审查机制发展史

美国国家安全审查机制以1975年时任美国总统福特组建CFIUS为起点，历经30余年的演变，以2007年美国国会出台FINSA（外商投资与国家安全法案）为终点，最终形成了健全的外资准入国家安全审查制度。接下来将以时间顺序对美国国家安全审查制度的演变过程进行论述。

1975-1988年，美国国家安全审查制度正处于初始创立阶段。期间，为了监管石油输出国组织成员国在美国进行的投资项目并评估其影响，时任美国总统福特签发关于成立 CFIUS的行政令。1976年，美国国会以立法手段赋予总统更大权力，从而增强其搜集国际投资信息的能力。CFIUS最初，并向国会报告，不能采取任何行动。在这一阶段，CFIUS只负责向国会报告其搜集到的敏感投资信息，不能采取任何行动，因此活跃程度和职能都非常有限。

二十世纪八九十年代，日本经济的崛起导致其对美投资水平大幅度上升，这一现象直接引起了美国国内保守人士的不满。但是时任美国总统里根却认为，外国直接投资显著提高了美国本土制造业的竞争实力、就业水平和产业创新能力。反复的博弈最终促使美国国会在1988年表决通过了《埃克森-弗洛里奥（Exon-Florio Amendment）修正案》。这一法案赋予总统叫停可能影响国家安全的并购案的权力从而赋予了CFIUS实质性管制权。

1993年，Thomson-CSF并购 LTV 案促使美国国会通过了《伯德修正案》（Byrd Amendment）。这一修正案规定，如果外国政府代理企业掌握了美国本土涉及国家安全的关键领域的企业的控制权，美国政府有权对此进行调查。

2007年，美国外资准入国家安全审查制度中又一重要组成部分《外国投资与国家安全法案》（FINSA）正式出台，它进一步对国家安全审查的范围和内涵进行了较大的修订，赋予总统直接否决涉及国家安全的外资并购的权力，也标志着美国最终建立起一套以CFIUS为代表的外资准入国家安全审查制度，长远来看提高了美国的外资利用能力。

2.3 美国国家安全审查机制的基本审查程序

根据《国防生产法》第 721 节、《艾克森·弗洛里奥修正案》和《外国投资与国家安全法》的规定，CFIUS必须对受管辖交易开展外资准入国家安全审查， 该审查分为提交书面通知、审查、调查、总统决定和缓冲协议及后续跟踪五个阶段。

2.3.1 第一阶段：交易方提交书面通知

当CFIUS认定某项外资并购交易为受管辖交易并可能影响国家安全时，并购案涉及到的交易方应向CFIUS提交书面通知。其中应包含交易本身的基本信息（如目的、性质、金额、交易结果等）和相关交易方的信息（如交易方是否具有美国政府办法的许可或授权等）。CFIUS有权对不合格的书面通知甚至明显威胁国家安全的受管辖交易采取驳回、推迟接受、否决和调查等行为。

2.3.2 第二阶段：30天审查

CFIUS将对受管辖交易进行全面审查以确定交易是否会导致外国资本对美国国内关键性基础设施、关键技术或在行业领先企业实行实质性控制，以确保其不会威胁美国国家安全。 审查开始时，CFIUS常务主席需要将通知接受、审查开始日期、授权政府机构等信息以书面通知的形式反馈给相关交易方，把正式提交前的各类通知和相关方提交的后续信息转发给CFIUS的所有成员，以帮助委员会成员对交易审查做出正确判断。如果30天内所有CFIUS成员都认为此项投资不会影响国家安全则审查过程结束，如果至少一位成员认为威胁到美国国家安全，则将进入CFIUS的天调查期。但当财政部长和其他特定官员确定该交易不会损害美国国家安全时，将不需要审查该投资交易。

2.3.3 第三阶段：审查基础上的45天调查

FINSA明确规定，若审查阶段中受管辖交易被认定由外国政府或其代表实际控制，或将导致外国资本实质控制美国境内关键性基础设施或关键技术，美国总统将对受管辖交易展开新一轮调查。CFIUS对受管辖交易的调查需在审查结束前开始，同时将调查的开始通知到相关交易方。依据美国国会出台的一系列相关法律，审查基础上的调查不得超过45 天。在调查期结束时，委员会将选择是否建议总统叫停此项交易。如果委员会决定终止对受管辖交易的审查或调查， 且在调查完成或终止后不用向总统提交报告，则视之为调查终止，委员会需即刻向相关交易方发出终止调查的书面通知。

2.3.4 第四阶段：总统最终决定

在审查后调查完成或终止后， 无论CFIUS出具暂停或禁止交易的意见还是未给出任何建议，都应向总统提交最终决定报告的发布请求。

总体上， 如果有充分证据证明交易会对美国国家安全构成威胁，或者美国总统依据《国防生产法》《埃克森-弗洛里奥修正案》等相关经济安全法案做出正确的判断，来证明有必要采取必要手段保障国家安全，那么总统可以取消、暂停或禁止交易，同时需要在审查期间或审查后调查结束后的15天之内依据相关法律做出最终决定。

2.3.5 第五阶段：缓冲协议的制定及交易的跟踪、监督执行

在审查或调查的过程中， 若CFIUS认为受管辖交易有威胁到国家安全的潜在可能性，将首先联合其他政府机构对这些潜在威胁进行分析论证，然后与相关交易方就降低国家安全风险或相应的缓冲条件进行谈判、 协商，必要时还可以对威胁到国家安全的因素采取强制措施以推进交易的进行。对于已经达成的协议、条款、缓冲条件或强加措施的执行情况，CFIUS将持续进行跟踪，并要求相关交易方向CFIUS定期做出报告。

2.4 美国国家安全审查机制的主要特点

美国国家安全审查机制的主要特点集中在审查对象上。CFIUS针对审查对象将其明确定义为“受管辖交易”，且对于审查对象进行了细化论述。与2007年FINSA中对于受管辖交易的定义相比，2008年《外国人合并、并购、接管条例最终规定》（以下称《规定》）中“受管辖交易”发生了显著的变化：一是对于“外国人”的范围确定；二是对“控制”的界定；三是对“美国企业”的定义，即被收购企业的特点；四是以“交易”取代之前的“兼并、收购和接管”。

第一，“外国人”的界定范围显著扩大。《规定》中对外国人的界定范围包括任何非美国国籍的外国国民、政府或实体及其控制的任何实体。这个概念的关键是确定并购者的身份是否是美国企业。CFIUS强调的是企业的控制权由谁实际掌握。另外，当并购交易实体的控制者为外国政府时，该项交易将被进行严格而深入的调查。

第二，“控制与重要事项”的内涵得到了更为全面的阐述。《规定》中“控制”被解释为“依照对一个实体的重要事项的影响力而定”。在这一解释下，影响力并不意味着自动获得了“控制”，除非收购者能够就《规定》中所额外列示的“重要事项”做出决定。但这一解释也带来了一些弊端：“重要事项”的判断范围和标准过于宽泛，以至于对并购者来说难以实践，从而加大了CFIUS判定的主观性，增加了并购者面对的不确定性。

第三，“美国企业”的强调重点发生了转变。《规定》中将“美国企业”定义为在美国进行跨州商业活动的实体。CFIUS虽然用“美国企业”这个词，但并不强调被收购方的美国国籍，而强调在美国从事跨州商业活动、即“仅限于这个企业在美国的跨州商业活动”，这意味着理论上CFIUS将不再对外国企业收购美国企业海外资产进行监管。

第四，“交易”取代了之前的“兼并、收购和接管”。其中值得注意的是：一是交易的内容中不包括创业投资、绿地投资；包括合资企业和某些长期租赁。二是CFIUS被赋予了追溯权，这意味着一笔收购即使通过了CFIUS的审查也并不是一劳永逸的。

2.5 美国国家安全审查机制的最新发展趋势

近年来全球经济的持续低迷以及英国“脱欧”、特朗普“美国优先”等保护主义回潮为中国企业参与赴美并购提供了很多机遇的同时也增加了跨国并购的风险，这也导致美国国家安全审查机制随之出现了新的发展趋势。

第一，并购案审查数量伴随世界经济及FDI走势增长。2005年全年仅有64宗交易审查，而到了2014年已增至147宗。在这十年期间，除去2008年全球经济危机的影响外，CFIUS 审查交易数量保持逐年稳定增长的趋势。

第二，美国对华审查数量排名第一，并且高度集中于制造业。中国、英国、加拿大和日本在近年来的CFIUS审查中排名前四，其中中国多年来位居第一，遭受了最多的收购案审查。仅2012-2014年，中资企业赴美并购案就有68个收购案遭到了审查，占据了这三年美国本土海外收购案的两成。而制造业与金融、信息及服务业两类行业交易占全部被审查交易约三分之二以上。其中，制造业为 406件，占43%；金融、信息和服务业为329件，占34%；矿业、公共事业及建筑业为143件，占15%；批发、零售及运输业为79件，占8%。

1. “总统行动”有针对中国之嫌。从审查结果看，大部分交易在30天审查阶段即结案，在这一阶段尚未主动撤回的小部分交易将进入之后的45天调查阶段。在特殊情况下，并购交易将被CFIUS提请进入最高审查阶段“总统行动”。在这一阶段，总统有权要求并购交易方限期撤回投资，并拆除已建成的相关基础设施等。截至目前，“总统行动”仅涉及4宗交易。其中，中国企业就独占两宗交易，占比远高于其他国家。

第四，中国赴美并购与中美双边贸易关系呈现不协调局面。同样是在保持稳定增长，中国企业赴美并购遭到了远高于中美贸易的严苛对待，主要表现为CFIUS对中资企业的审查日趋严格，并且近年来多个大型收购案均因各种原因未能通过审查而最终宣告失败。这有待两国的协商沟通。

第3章 蚂蚁金服收购速汇金失败一案的案例分析