文 献 综 述

中央与地方的关系是一个植根于每个国家的社会体制中，直接关系着国家统一、名族团结、社会稳定与发展的重大问题。近年来，中央与地方的关系在完善社会主义市场经济的特殊进程中，出现了一些新的问题，引起了社会各界的关注。中央与地方的事权划分始终是我们发展中国家必须面对的重大的现实问题，我们必须科学合理的划分中央与地方的事权。我国中央与地方关系发展可以分为三个阶段。第一，是高度集中的中央与地方关系。这是指从1949到1979年新中国成立后的30年间，在计划经济体制下，无论是经济、政治，还是社会管理，全都体现为中央高度集权。第二，是以放权让利为基本思路的中央与地方关系。这是指我国在1979年到1992年的全面改革，在经济体制上，主要改变传统的计划经济管理体制；在政治体制上，主要改变党政合一，权力过分集中的现象。从总体上来说，这次中央与地方关系改革主要是想地方分权。这一时期的改革被称为以”简政放权”或”放权让利”为基本思路的改革。第三，初步形成的政治集权与经济分权相结合的中央与地方关系。这是指从1993年开始，我国进入了全面建设社会主义市场经济体制的阶段，改革从过去放权让利来激发各方面积极性的思路，转到以全面建设适应社会主义市场经济发展要求的各项制度和机制上来。我国中央与地方关系金融了加强中央权威的政治集权与市场分权并存的重构阶段。

首先，我们需要弄清事权相关的概念性问题。郑毅（法学博士）在《中央与地方事权划分基础三题#8212;#8212;内涵、理论与原则》（2011年）中，指出所谓事权是指管理事务的权力。学界目前对于事权的内涵已经基本达成共识，但是在外延和解释的角度上则莫衷一是。笔者认为应当主要从广义的方面来界定”事权”的内涵，即国内不同级别（中央与地方各级）、不同类型（中央与一般地方、名族自治地方以及特别行政区）区域所拥有的公共权力和所应履行的公共服务的职责。国家的治理纷繁复杂，就需要不同级别、不同类型国家机关之间依照宪法和法律开展分工与配合，于是事权在这些国家机关之间的配置就成为一个国家各方面秩序良好运行的前提要素。事权的划分分为纵向与横向两方面，即立法、行政、司法等不同权力类型为广义事权的横向划分，其次政府同社会、市场的事权划分为狭义的纵向事权划分。

其次，要处理好中央与地方关系，当务之急是弄清中央与地方的关系实质。从古至今，从中到外，许多学者对此问题进行了研究，英国的法学家史密斯在《地方自治与中央集权》（Local self-Government and Centralization 1851）中，第一次比较系统地探讨了中央与地方的关系。他在书中提出了中央集权与地方自治不能偏颇的”史密斯主义”，即中央集权和地方分权不能分开而言，应该同时考虑，不能顾此失彼。

邵明阳在《环境与应对：中国中央与地方权力划分问题研究》（2004年）中指出，中央与地方关系的实质上是一种利益分配关系。在一国范围内，”中央”是共同利益即国家利益的代表者，”地方”是各地区利益即各子群体利益的代表者。然而国家利益并不能包括一国之内的所有利益，并不能取代所有地方的利益。这样就产生了纵向上的利益矛盾，即发生于不同层次上的利益主体之间的利益矛盾。”纵向上的利益矛盾实际上是特殊利益与共同利益之间的矛盾。”中央与地方的关系问题实际上是如何处理国家利益与地方利益的矛盾。这个矛盾的存在，一方面是由于同一利益主体的两部分利益各自不同的特性，另一方面是由于对于同一利益主体进行两部分分割时的不合理。因此，中央与地方关系的实质是一种利益分配关系。确切的说，是中央权力机构和地方权力机构建立在利益基础上的权力分配关系。

我国自1994年施行分税制以来，中央与地方的事权关系的发展也没有太多进展，中央与地方事权划分不清以及角色错位、越位、缺位情况严重。江孝感等在《政府间事权划分思路研究》（2006年）中，指出中国在中央与地方的事权划分中事权混乱的原因。笔者认为有些公共商品的性质本身难以确定；全国统一性与具体地域差异性的矛盾也使事权难以明晰；中央与地方没有足够的动力去明晰事权。并从福利经济学思想出发提出新的划分政府间事权的思路：将政府事权交给地方承办，可使中央与地方之间的利益目标函数一致。

再有，针对我国中央与地方事权划分中所出现的各种问题，社会各界学者给出了多角度讨论，提出多种理论。如：文政在《基于中央与地方政府间关系的财政支出事权划分模式研究》（2008年）中，提出了博弈理论。认为地方政府的双重代理角色奠定了地方政府与中央政府展开博弈的基础。现行财政体制是的地方政府缺少将混合型事权模糊的现状给地方政府与中央政府展开博弈预留了空间。这是不利于中央与地方政府关系的协调顺畅运转和财力的合理分配的。必须构建一种恰当的支出事权划分模式以压缩博弈空间，提高财政体制效率。其模式可以概述为：纯中央事权划分归中央政府负责；纯地方型的事权归地方政府负责；混合型事权有中央政府委托地方政府负责；在明确支出事权划分模式基础上合理划分财权；简历规范透明的转移支付手段。

杨小云、邢翠微在《西方国家协调中央与地方关系的几种模式及启示》（1999年），提出中央与地方的委托-代理模型。它主要关注如下关系的研究：一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，制度、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权力，并更具后者提供的服务数量和质量支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。在我国实施分税制之后，中央政府间的经济上相对人格已经形成，二者可以作为彼此独立的主体而分别存在。此外，中央政府作为委托人，虽拥有极大权威，但却无法接触基层权力运行的实际情况，与之相对的，地方政府则具有信息掌握的比较优势。所以该模型在中央与地方事权划分上具有现实意义。

辛向阳在《进言中央与地方事划分》一文中提出转变发展方式，进一步完善社会主义市场经济体制、推进改革迫切要求科学划分中央与地方事权。事权划分要积极发挥中央与地方放两个积极性，遵循责权对称原则和法治原则，并深入研究法制推进法；重大宏观调控措施效果评估法；税制调整法；均制化推进法等具体事权划分方法。

最后，结合本国国情并合理借鉴外国先进发展经验。当前世界主要发达国家所采用的是财政联邦制，其特点是中央与地方间事权划分具有规范性；地方财政具有独立性；中央财政具有权威性；中央地方关系有宪法保障等特点。董礼胜在《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》（中国政法大学出版社，2000年）中，充分描述了西方发达国家中央与地方职权划分的特点和值得借鉴的经验。通过对几个发达国家的事权财权制度分析，得出解决我国中央与地方事权划分的经验：明确政府的职能是划分事权的前提；各级政府事权划分和支出划分明确；税权划分明确合理；转移性支付制度合理；事权财权划分以宪法法律为依据。为完善我国事权划分提供了重要的借鉴意义。