The Rule of Law Approach to Government Governance in China

Shi Youqia and Yang Zhikunb

Social Sciences in China, 2019, No.4

Abstract: Chinese government governance involves the two dimensions of autonomy and co- governance. The process of moving from government management to government governance is a synchronous process of moving from government by a legal system to a “rule of law” government. Such governance coincides with the rule of law in terms of fundamental guarantees, governance frameworks, intrinsic values, external forms, goal pursuits and construction paths and lays the foundation for the realization of government governance. The multi-subject structure, multiplicity of rules and regulations, interaction of processes, diversity of modes and complexity of disputes in this form of governance place new demands on the construction of the rule of law. In response to these needs, we should improve the governmentrsquo;s functional orientation and the disposition of its powers by means of statute law; expand the types of administrative bodies and improve the laws on administrative organizations; enrich the sources of law; use consensus rules to improve controlling rules; be guided by interactivity in improving the administrative procedure system; normalize diversified administrative behavior; and establish multiple disputeresolution mechanisms and strengthen right relief. This will highlight the rule of law path taken by government governance. In the course of the integration and interaction of such governance with the rule of law, we will need to coordinate our responses to its latent risks, such as governance pitfalls and the limitations of the rule of law.

Keywords: government management, government governance, law-based government, governance modernization, rule of law

The Decision adopted at the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China set accelerating the modernization of the national governance system and capacity as the overall goal of comprehensively deepening reform and emphasizes adherence to “a law-based governance.” In his report to the 19th Communist Party National Congress, General Secretary Xi Jinping explicitly states that “Advancing rule of law in all fields is a profound revolution in Chinarsquo;s governance,” and “rule of law in China is the basic way for the Party to lead the people in governing the country.” As the central part of national governance, government governance must be within the framework of the rule of law. The rule of law is the basic principle that needs to be followed in government governance and it plays the roles of guidance, promotion, regulation and guarantee in government governance. The major theoretical and practical issues in contemporary Chinarsquo;s reform and development are how we, under the leadership of the Party and in the course of promoting the modernization of its national governance and construction of a rule of law China, make government operate within the framework of rule of law, establish and improve the law- based government governance model under which Party committees exercise leadership, government assumes responsibility, non-governmental actors provide assistance and the public get involved, and realize rule of law in government governance. On the basis of the practice of Chinarsquo;s transformation from government management to government governance, this article will examine Chinarsquo;s government governance from the perspectives of autonomy and co-governance and analyze the need for rule of law in government governance and the response of the rule of law to government governance on the basis of exploring the multidimensional coincidences between them in order to seek the rule of law approach to government governance in China.

I. The Semantic Analysis of Government Governance in China

In moving from government management to government governance, China needs to confront overlapping problems arising from traditional agricultural society, industrial society and even post-industrial society. In contemporary China, all institutional developments manifest transitional and temporal characteristics. Any choice of governance strategy is deeply rooted in the requirement of Chinarsquo;s development. Just as General Secretary Xi Jinping states, “The kind of governance system best suited for a country is determined by that countryrsquo;s historical heritage and cultural traditions, and its level of social and economic development, and it is ultimately decided by that countryrsquo;s people. Our current national governance system has been developed and gradually improved over a long period of time on the basis of our historical heritage, cultural traditions, and social and economic development.” Chinarsquo;s government governance reform starts from its administrative reform, which has two parts: administrative development and developing administration. The former emphasizes strengthening the administrative management of development projects through reform, and the latter focuses on the development and improvement of the administrative system itself. Based on Chinarsquo;s experience of practical exploration as it moves from government management to government governance, we are of the view that Chinese government governance has two connotations: governance of the government itself and cooperative governance of public affairs.

First is governance of the government itself: the “autonomy” dimension of government governance. It emphasizes that the government reforms, adjusts and improves itself according to law in order to achieve good governance within the government system. In this case, the government itself is the object of governance and correspondingly “the established bureaucracy,” i.e., “bureaucracy with a top-down management style demanding obedience to orders.” Governance of the government itself is an

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中国政府治理的法治路径

石佑启 杨治坤

《中国社会科学》2019年第4期

摘 要：中国政府治理包括自治和共治两个维度。从政府管理迈向政府治理的过程，也是从法制政府走向法治政府的同步过程。政府治理与法治存在根本保证、治道框架、内在价值、外在形式、目标追求、建设路径上的契合，为实现政府治理的法治化奠定了基础。政府治理的多元主体结构、规则多元、过程交互、方式多样以及纠纷复合性对法治建设提出了新要求。回应政府治理的法治需求，应推进政府职能定位及其权力配置的法定化，拓展行政主体类型并完善行政组织法，丰富法的渊源并以共识性规则改造支配性规则，以交互性为指针完善行政程序制度，规范多样化的行政行为，建立多元纠纷解决机制与强化权利救济等，以彰显政府治理的法治之道。在政府治理与法治融合互动的进程中，需要协调政府治理陷阱、法治的限度等潜在风险。

关键词：政府管理 政府治理 法治政府 治理现代化 法治

十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标，并强调要“坚持依法治理”；十九大报告明确指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方式”。作为国家治理核心组成部分的政府治理，必须是法治框架下的依法治理，法治是政府治理的基本遵循，在政府治理中起着主导作用。如何在坚持党的领导下，在推进国家治理现代化与法治中国建设的进程中，将政府治理纳入法治轨道，建立健全党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的政府治理体制机制，实现政府治理法治化，是当代中国改革与发展中的重大理论与实践课题。本文结合中国从政府管理向政府治理转型的实践，从自治和共治的双重维度审视中国政府治理，在探究政府治理与法治之间多维度契合的基础上，分析政府治理的法治需求及法治对政府治理的回应，以探寻中国政府治理的法治路径。

一、政府治理的兴起及其中国语境

20世纪70-80年代，西方国家为走出财政危机、管理危机、信任危机等困境，亟需新的理论指导和实践探索。作为一种创新和发展，公共选择理论和新公共管理理论应运而生，在实践层面则是以英国、美国、日本等国为代表掀起的行政改革浪潮。20世纪90年代中期，全球治理委员会首倡治理概念，并分享先前行政改革所包含的分权、市场化、自治、网络组织等共同话语，成为政府处理公共事务的新图景。20世纪90年代，治理理论被中国学者迅速引介，并成为一个热门议题。尽管现代治理理论产生于西方，但各国的治理实践则在分享治理理论基本精髓的同时也各具特色，并由此演绎发展出适合各国国情的治理理论体系。如果将西方现代治理理论简单移植到中国，将无法避免产生南橘北枳的变异风险。与西方国家在较为完备的法治保障下所实施的政府治理相比，中国从政府管理迈向政府治理需要直面传统农业社会、工业社会甚至是后工业社会中所叠加出现的问题。也即，在西方是时空排列上的次序问题到了中国就成为时空排列上的并列问题。在当代中国，制度的发展、治理方略的选择，都内生于中国发展的需要。正如习近平总书记所说：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”中国政府治理变革始于行政改革，包括发展行政和行政发展两部分，前者重点是通过改革来加强对发展项目的行政管理，后者则是行政体制本身的发展和完善。一方面，经济社会的和谐发展对发展行政提出了修正诉求，即要促进政府职能转变，兼顾效率与公平价值分配，推动政府向市场、社会分权并建立合作关系，政府管理方式向多样化、规范化、柔性化方向发展；另一方面，通过政府机构改革，政府内部管理结构日趋合理化。政府 “职责同构”现象逐步被打破，行政权力在向上集中和向下分权两个维度调整；行政组织机构纵向上从“等级制金字塔”结构逐渐向“网络化扁平式”结构转变；行政权力运行机制不断健全，建立起决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。基于中国从政府管理迈向政府治理的实践探索经验，我们认为，中国政府治理包含政府对自身的治理和对公共事务的合作治理两层含义。一是政府对自身的治理，称之为政府治理的 “自治”维度。它强调政府依法通过自身改革、自我调适、自我完善，以达到政府系统内部治理的良善。此种情形下，政府自身是治理的客体。政府对自身的治理，属于政府治理的有机组成部分，其重要性不亚于政府对公共事务的治理。在改革开放之后，针对政府系统存在严重的“机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低”问题，邓小平同志指出，“如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送”，后来他又多次讲过，“精简机构是一场革命”。可以说，改革开放之后政府自身的治理，以历次政府机构改革为突破口，以此促进政府职能转变，优化组织结构、行政职权结构和行政权力运行结构。因此，政府治理的自治维度，涉及行政系统纵向与横向的府际间关系的调适，政府系统内部的主体结构、权力结构、组织结构的优化，以及权力运行机制的完善和行政效能的提升。二是政府对公共事务的合作治理，称之为政府治理的“共治”维度。其核心问题在于实现政府治理权能的分化和转移，即由政府、社会、市场等多元主体对公共事务的共同治理，形成政府、社会、市场多元主体的合作治理结构。合作、协调、伙伴关系、互利共赢是共治的基本精髓。以政府为原点考察共治维度的政府治理，关涉政府治理角色、治理结构、治理重心和治理方式的转变与调适。具体而言，在政府与社会之间，政府对社会组织的引导、扶持、监管，以及社会组织的相对独立性和对政府的依赖性，凸显了政府与社会组织之间存在合作的根基；在政府与市场之间，转变政府职能，发挥市场对资源配置的决定性作用，政府培育、引导、规制市场。由此，针对不同层次、不同类型的公共事务，可以在政府、社会、市场之间运用科层制、合作机制、市场机制等混合机制形成网络化、多元主体的治理结构。

二、政府治理与法治的契合

政府治理应当是法治之下的治理，但政府治理与法治之间不是简单的线性关系， 而是相互渗透、互为条件的，具有内在统一性与契合互动性。

（一）根本保证的契合：党的领导

中国共产党作为执政党，在推进国家治理现代化和法治中国建设中发挥着领导核心作用。党的十九大报告指出，“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，”“依法治国是党领导人民治理国家的基本方式”。坚持党的领导，是政府治理取得成效的根本保证。党在整个国家治理中处于总揽全局、协调各方的领导核心地位。作为国家治理关键组成部分的政府治理，在其深入推进过程中会遇到许多新情况、新问题，需要充分发挥党的领导优势，统筹各方资源力量，形成破解难题的合力，确保政府治理沿着正确方向砥砺前行、行稳致远。党的十九大报告指出：“在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。”坚持党对政府治理的领导，需要改进党的领导方式和执政方式，提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义法治最根本的保证。坚持在党的领导下依法治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。坚持走中国特色的社会主义法治道路，必须充分发挥党的领导核心作用，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。习近平总书记指出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国题中应有之义。只在有党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分体现，国家和社会生活法治化才能有序推进。”坚持党对中国法治建设的领导，要求把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。

（二）治理框架角度的契合：宪法秩序

政府治理与法治均是一套有关“价值指引—制度安排—制度实践”的综合体。新中国成立后通过的 《中国人民政治协商会议共同纲领》和５４宪法、７５宪法、７８宪法、８２宪法以及以后一系列宪法修正案等制宪活动，以权力／权力、权力／权利、权利／权利关系为基本类型，以国家、政府、社会、公民四维主体为框架，形成我国基本的宪法秩序，这是政府治理和法治建设得以存续的生态系统。当前大力推进的政府治理和法治政府建设，是在宪法框架下对行政权力／相对人权利、政府／公民关系结构进行多维度的调适。宪法秩序从实然状态向应然状态的迈进过程，以及行政权力／相对人权利、政府／公民关系结构从非均衡→均衡→非均衡→均衡的调适过程，展现了从政府管理向政府治理、从法制政府向法治政府的转型与形构。

１．政府治理和法治建设同处于具有复合性、对应性的网络关系结构之中。政府治理属于整个国家治理体系的一部分，应置于国家治理、政府治理和社会治理的关系网络中考量；法治建设则需置于法治中国的整体建设之中，绕不开法治国家、法治政府和法治社会三位一体建设。治理三体系与法治三维度具有对应性。

２．二者在事项划分层次、空间领域上具有一致性。政府治理的整体性与部分性、功能性与专业性、层级性与地域性等，引申出国家整体层面的政府治理、地方政府治理、综合或具体事务领域治理、行政区或跨区域政府治理等；与此对应，法治建设既有国家整体层面的法治，也有地方法治，还有具体事务领域法治、行政区或区域法治等。

３．二者在时间维度上具有过程同步性。从政府管理向政府治理转型，与从法制政府向法治政府转型，几乎是一个交互同步过程。我国改革开放后确立的 “有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设方针，在一个较长时段代表着对政府管理与法制建设的基本认识与行动指南。经过多次行政体制改革，政府与社会、市场的关系逐步厘清，形成政府行政与社会公行政的二元格局，明确市场在配置资源中的地 位 与 作 用。经 过2003 年、2008 年 行 政 体 制 改 革 和 多 年 法 治 建 设 实 践，2013年，党的十八届三中全会提出 “推进国家治理体系和治理能力现代化”，“推进法治中国建设”；2014年，党十八届四中全会提出 “全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”。至此，国家治理与全面依法治国在党的纲领性文件中实现交集，国家治理现代化的根本标志是国家治理的法治化，推进国家治理、政府治理和社会治理与法治国家、法治政府、法治社会一体建设的同步发展成为共识和行动指南。2017年，党十九大报告将 “完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，以及 “建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”这一全面深化改革总目标和全面推进依法治国总目标作为新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。这就从顶层设计的高度增强了政府治理与法治建设的系统性、整体性和协同性。

（三）内在价值的契合：权利保障

制约权力和保障权利构成了法治建设中的一对矛盾统一体。依法保障权利是法治大厦的基石，也是宪法保障人权基本精髓的践行与落实。 “只有政府认真对待人权和公民权利，人民才会认真对待政府、法律和秩序”，法治的价值目标方能得以实现。权利保障是政府治理追求的内在价值，是现代政府行为的出发点和落脚点，也是政府的基本责任。政府治理必须坚持以人为本，秉持公共理性，而权利的公平正义性是保持治理公共理性的基础。权利保障在政府治理的自治和共治两个维度都得以体现，在自治维度，通过改革政府管理，厘定政府职能，确立政府 “法不授权不可为，法定职责必须为”的行为准则，促使政府既有效履行其职能，又不至于侵蚀公民、社会的权利边界和市场机制运行的空间；通过合理配置行政权力，优化行政组织结构，健全行政权力运行机制，实现对行政权力的制约、监督与激励。在共治维度，政府治理应在宪法框架内，以社会公众需求为根本向度，变革政府单一主体管理模式，建立起政府、社会、市场对公共事务的合作治理，以有效回应社会公众对公共服务的多样化、个性化需求。这体现了确认和保障权利这一法治的真谛。政府治理在时间和空间维度展现为共识与合作行动的过程，以程序制度为装置，以行政权力—相对人权利结构为载体，并具体化为政府行政权力—社会公行政权力、政府权力—相对人权利、社会公行政权力—相对人权利等多维平衡结构。在这一共治维度，政府行政权力得以克制和勤勉，社会组织的智慧得以引导和发挥，市场机制得以扬长避短，三者各显其长，寻求对公共事务治理的共识与合作行动，以更充分地保障权利，使社会公众 “共享一种更有德性、更有品格和更令人满意的生活”。

（四）外在形式的契合：有限有效政府

科学定位政府职能，旨在突破政府管理单一主体困局，建立政府治理的多元主体结构。从政府治理的共治维度看，准确定位政府职能，其实质是合理界定政府、市场、社会各自的领域，发挥政府、市场、社会的不同作用。政府职能是有限的，这意味着政府权力也是有限的。通过法律对政府进行规制，逐步走向法治政府，即意味着用一种制度化的形式约束政府权力，防止政府权力的扩张与任性，以在政府与社会、市场和公民之间建立起行政权力—相对人权利的平衡结构，实现规制政府权力和保障公民权利与自由的目标追求。厘定政府职能疆域只是解决了政府有限性问题，即解决了政府权力的边界，但不能确保政府积极作为和有效作为，也不能防止政府不作为或乱作为。强调政府的有限性是为了促使政府做正确的事并集中精力把正确的事情做好。现代意义上的有限政府与有效政府是不可分割的，有限政府表明政府的活动范围要有边界，政府的权力要来自法律的授予，做到职权法定。有效政府是指政府对其职能范围内的事情应积极作为，提高效能，优质、高效地服务社会公众。有限有效政府意味着政府应是一个职能有限、规模适度、权责一致、行为高效、效益最优的政府。从政府治理的自治维度看，有限有效政府要求在政府系统内部完善

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