The Implications of State Governance for Effective Global Governance

Xuelian Liu and Lu Yao

Social Sciences in China, 2016, No.6

Abstract: Since the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC put forward the goal of modernizing the state governance system and state governance capacity, research on state governance theory and practice has taken off in the Chinese academic community. However, very little research has been undertaken on the relationship between state governance and global governance. In an interdependent world where domestic and international boundaries are becoming ever more blurred, state and global governance are not just mutually connected and consistent; they also influence and constrain each other. This paper looks into the influence of state governance on global governance in terms of the differences and internal linkages between state and global governance, arguing that enhancing governance capacity is an effective way for China to participate in global governance, promote the transformation of global governance system, wield its influence as a major power, and boost its right of discourse.

Keywords: governance, state governance, global governance, difference, constraint

The concept of “governance” only drew wide scholarly attention in the 1980s, when it became widely used in such research fields as political science, economics and sociology. The Chinese academic community started research on governance theory in the late 1990s, linking the content and mode of governance with Chinarsquo;s specific conditions. Once China took governance theory on board, global governance research got under way. The 2012 Report to the 18th National Congress of the CPC pointed out for the first time that global governance was undergoing a profound transformation.1 The Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC took “perfecting and developing socialism with Chinese characteristics and promoting the modernization of the state governance system and governance capacity” as a general goal for all-round in-depth reform. Subsequently, Xi Jinping, General Secretary of the CPC, expressed Chinarsquo;s confidence and determination to participate in and promote global governance on such important occasions as the G20 Summit, the BRICS Summit and the Boao Forum for Asia.2 In 2013, the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee further took “improving and developing socialism with Chinese characteristics, and promoting the modernization of the state governance system and capacity” as the overall goal of comprehensively deepening the reform,3 thus stimulating renewed keenness in academia for research on state governance. In todayrsquo;s China, global and state governance theory and practice are progressing simultaneously as the guiding program for Chinarsquo;s foreign relations and domestic governance.

In fact, “the continuing deepening of globalization presents a significant challenge to coordination of the relations between the state on the one hand and domestic and international society on the other.”4 In the course of the interaction of state and global governance, state governance may impose certain constraints on the level of a countryrsquo;s involvement in global governance and its say in determining the rules of global governance. Thus upgrading the state governance system and capacity is of utmost importance.

1.The Interaction between State and Global Governance: Differences

No uniform definitions exist for state or global governance, but whether at the national or the global level, governance always has the same basic connotations: coordination, multiplicity, cooperation and institutionalization. One could say that it is precisely their identical connotations that connect the two levels. At the same time, however, we should give more attention to differentiating between state governance and global governance, because it is the existence of basic differences between the two that result in the constraints each places on the other. Of course, the differences between them do not necessarily imply that the two levels of governance are totally separate. On the contrary, harmonizing the relationship between differentiation and communication is the key to linking the two levels of governance.

(1) Statism” and “globalism”

The logical starting point of the discussion of global governance rests on the basic assumption that international society is in a state of anarchy. In a globalized era where the international system lacks any central authority, “collaborative joint governance” undertaken by multiple players is the only way to maintain basic order amid the anarchy of the international society. The “governance without government” envisioned by James Rosenau is not only a description of the evolution of international society in the era of globalization, but also an approach designed to bring order to this anarchic world. The transformation of the traditional international system originated in shifts in national power structures within that system. The development of globalization, however, adds a dimension to these power shifts. In the era of globalization, shifts in the power structure are reflected not only in changes in the distribution of national strength among countries, but also in the flow of power from the state to a plurality of actors. On the one hand, the organizational progress of the international society provides multiple players with a platform for arrangements for “collaborative joint governance,” but on the other, more and more private authorities whose legitimacy rest on “identification” or “compliance” are beginning to establish their own rule-based spheres of authority.5 The “transnational” character of global governance itself, combined with the tendency toward a multiplicity of governance actors resulting from global power shi

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国家治理对有效全球治理的影响

刘雪莲 姚璐

《中国社会科学》2016年第6期

摘要：自党的十八届三中全会提出实现国家治理体系和治理能力现代化目标后，关于国家治理的理论和实践研究就成为学术界的热潮，但国家治理与全球治理的关系问题却研究得很少。在国内和国际界限日益模糊的相互依存的世界里，国家治理与全球治理不仅具有一致性和互通性，而且会相互影响，相互制约。本文主要从国家治理与全球治理的差异性和内在联系性两个方面分析了国家治理对全球治理的影响，提出提升国家治理能力将是中国参与全球治理、推动全球治理体制转型、发挥大国影响力，以及增强话语权的有效途径。

关键词：治理 国家治理 全球治理 差异性 制约

“治理”一词自20世纪80年代之后，受到学术界的广泛关注， 被应用于政治、经济、社会等诸多研究领域。20世纪90年代后期以来，中国学术界开始介入治理研究，结合中国的特殊国情阐释治理的内涵与方式。2012年党的十八大报告首次提出，全球治理机制正在发生深刻变革。之后，习近平总书记在G20峰会、金砖国家领导人会晤、博鳌论坛等重大多边外交场合，多次申明中国参与推进全球治理的信心与决心。2013年，党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。全球治理与国家治理已经成为中国外交新思维与内政新举措的指导性纲要。

实际上，随着“全球化的不断深化，使得协调国家与国内社会、国际社会的关系成为各国共同面临的重要任务。”在国家治理与全球治理的互动过程中， 国家治理一定程度上制约着国家对全球治理的参与程度，以及国家在全球治理规则制定中话语权的实现。因此，在国家参与全球治理的进程中，提升国家治理能力至关重要。

一、从差异性看国家治理与全球治理的互动

对全球治理与国家治理来说，虽然并不存在一个统一的定义， 但无论从全球层次还是国家层次入手，都不能脱离“治理”的基本内涵：协调、多元、合作以及制度化。可以说，正是由于“治理”内涵的一致性才带来了两个层次治理问题的互通性。但与此同时，我们更要关注全球治理与国家治理的差异性。因为正是这些基础性差异的存在引发了两者的相互制约。当然，差异性并不意味着两个治理层次彼此间完全割裂。相反，协调好差异性和互通性的关系才是联通两者互动的关键。

（一）“国家主义”与“全球主义”

全球治理探讨的逻辑起点是国际社会“无政府状态”的基本假定。全球化时代在缺乏中央权威的国际体系中，多元主体“协同共治”是维持无政府状态的国际社会基本秩序的唯一途径。詹姆斯·罗西瑙所设想的“没有政府的治理”不仅是对全球化时代国际社会演进现状的描述，而且是对无政府状态的国际社会如何寻求秩序的设计。传统国际体系的转型源于体系中国家权力结构的位移，而全球化的发展却拓展了这种权力位移的维度，全球化时代的权力结构位移不仅体现为国家间实力分配的变化，同时还表现为权力从国家向多元行为体的流散。一方面， 国际社会的组织化进程为多元主体的“协同共治”提供了机制化平台； 另一方面， 越来越多的私权威基于“认同”和“服从”的“合法性”构筑起自身基于规则体系的权威地域。全球治理本身的“跨国性”特质与权力流散所带来的治理主体多元化趋势相结合，使全球治理从理论和实践上具有强烈的“全球主义”倾向，具体体现在治理问题、治理主体和治理手段的全球性上。

国家治理的逻辑起点则是一国政府的存在。与国际社会多元权威竞技场不同的是，国家的组织形态本身就是一个“等级化”的系统，作为国家公共权力的代表， 政府一方面汇聚了一国领土之上所有的“合法性”认同， 另一方面 “合法性”认同又赋予它绝对的公共权力。这种公共权力处于国家“等级化”系统的顶峰， 通过制定并执行法律法规、公共决策，调节社会多元利益主体间的矛盾， 从而保证社会的有序状态。由此，在国内政治层面，以个人为参照系，在个人与国家的关系中要以国家为中轴，使得国家治理具有强烈的“国家主义”倾向。

国家治理与全球治理逻辑起点的差异性导致了治理逻辑共通性的受阻，如果以国内层面“有政府状态”所衍生的以国家为中轴的“国家主义”为蓝本参与全球治理，国家利益的局部性与全球利益整体性两者间的张力便可能导致“国家间治理” 的范式难以有效回应跨国性的全球治理。

（二）国家治理“自主性”与全球治理“协同性”

全球治理的核心在于多元主体在不同权威场域的权力行使，简言之， 就是全球治理多元主体协同治理的特征。詹姆斯·罗西瑙将世界事务通过一个二分体系管理：其一是长期以来支配事件进程的国家及国家政府的国家间体系，其二是由新近作为拥有主体的竞争性权威源泉出现的各种类型的其他集团组成的多元中心体系。民族国家体系确立的是“由地理空间限定的单一权威”模式 。然而，全球化所塑造的跨国空间使这种单一模式趋于失效，超越边界的全球性问题不仅需要国家间的协同治理，同时在包括技术标准、食品安全、专家咨询等功能性领域，全球市场和社会主体的价值中立使它们越来越多地获得了“基于服从” 的权威。约翰·鲁杰将这种基于多元主体协同治理的全球治理称为“中世纪范式”，意指不同的权威系统在同一片基于主权的地理空间内相互竞争。国家治理是中国在全面深化改革中的政治话语创新，但对其主体可能存在两种解答。一是“国家如何进行治理”，主体是政府，提高国家治理能力便回到了如何提高政府执政能力的问题上，即如何提高政府实现“自主性”的能力。二是“如何治理国家”，即将国家作为治理对象，在这种情况下，治理主体将变得多元。

如果只是将中国国家治理现代化建设停留在如何提高政府执政能力层面， 仅强调政府在国家治理中的“自主性”，忽视市场和社会力量“协同性”治理的诉求和能力，将限制中国参与全球治理的能力。

（三）国家治理“特色性”与全球治理“普遍性”

全球治理的对象具有明显的“普遍性”。众多的全球性问题凝练了不同国家的共同关注，创造了超越国家利益的全球利益诉求，塑造了超越国家的人类命运共同体的普遍价值追求。简言之，全球治理是以追求共通性、普遍性为目标的。

国家治理的对象是国家。对中国而言，国家治理需要解决的是中国在传统社会向工业化社会、后工业化社会转型过程中所面临的诸如国家权力运行人格化，市场基础性地位的缺失等广泛、复杂的社会问题频发的“现代性缺失”问题。“如何治理国家”是一个非常宏大的问题，它涉及的是整个国家从经济、政治、社会、文化等各个领域全面深化改革的需求，是一个“以目标体系为追求，以制度体系为支撑， 以核心价值为基础的机构性功能体系”。这个庞大的现代化国家治理体系，“既在本质上区别于中国传统统治者的国家治理，又在价值取向和政治主张上区别于西方的治理理论及其主张。”它所追求的是中国特色的国家治理现代化的目标。

当然，过分突出“特色性”，否定“普遍性”，可能使国家自身孤立于全球治理体系之外，使中国被误解为一个不负责任的大国。

二、从内在联系看国家治理与全球治理的互动

改革开放以来，中国不断融入国际体系，从过去全球治理的参与者到今日全球治理的积极建设者，“国家治理”目标与“全球治理”追求绝不是彼此孤立的，国家治理与全球治理沟通渠道的畅通有助于将参与全球治理的经验内化到国家治理的建构中，并可使国家治理的成果体现到全球治理的进程中。但是， 国家治理与全球治理的这种内在联系也依然伴随着国家治理能力的提升对国家参与全球治理可能产生的制约。两个治理层次只有在互动中形成互补性关系，才能实现彼此协调。

（一）国家治理的效果影响全球治理目标的实现

失效的国家治理在全球化的扩散效应下会很快蔓延为全球治理的危机，因此，提高国家治理能力是全球治理目标实现的基础，反之， 国家治理的效果也将制约全球治理目标的实现。

随着科学技术、交通工具、通讯技术和互联网的高速发展，国内问题国际化的趋势愈发凸显，如果没有有效的国家治理，原本发生在一国国内的危机在全球化催化剂的作用下，将迅速演变为全球性危机。2008年金融危机正是由于美国国内治理的失效而引发的全球性经济衰退， 直到今天， 金融危机余波仍困扰着全球经济的复苏。也正是这场自二战以来最大规模的经济危机，暴露了现有全球治理机制的失灵。2014年２月，埃博拉疫情大规模地爆发于西非，其中，最初爆发的三个国家利比里亚、几内亚和塞拉利昂不仅被联合国列为最不发达国家，同时也是全球识字率最低、常年受到内战困扰的国家。

由此可见，国家治理的失效不仅导致全球不得不共同承担其治理失效的后果， 而且还会引发新的全球性问题， 这不仅对全球治理提出了新的挑战，同时也限制了全球治理目标的实现。虽然在全球治理的系统中，国家不得不与多元行为体共享权威，但“国家中心主义”的治理模式依然在全球治理中居于主导地位。因此，一国国家治理能力的提升将有助于其全球治理目标的实现，很难想象在一个国家治理失效的国际体系中可能出现有效的全球治理结果。

（二）国家治理的实现与否影响全球治理体制转型的走向

2008年金融危机爆发以来，以中国为代表的广大新兴国家提出了推动全球治理体制转型的号召，然而，国家治理能力现代化的程度依然制约着新兴国家推动全球治理体制转型的能力。

其一，国家治理能力的提升是推动全球治理转型的基础。蔡拓提出，当前全球治理出现的问题归纳为两个方面：“参与赤字” 和 “责任赤字”。“参与赤字”表现为现有全球治理难以体现广大发展中国家的利益诉求和全球公民社会、非政府间国际组织由于受到能力、合法性的制约对全球公共事务影响力有限；“责任赤字”表现为提供和管理全球公共物品的意愿和行动严重缺失。吴志成将这种代表性不足的全球治理称为“半球治理”。从“参与赤字”层面来讲： 一方面，由于国家治理能力缺失所导致的贫穷、政局动荡、社会不稳定的国家根本无力参与全球治理；另一方面，后危机时代新兴经济体的群体崛起正在改变着国际权力结构， 但现有全球治理秩序却没有反映新兴国家在规则制定中的话语权。新兴国家集团正在成为推动全球治理转型的中坚力量， 但从“责任赤字” 层面来看：一方面，传统主导全球治理的西方发达国家普遍陷入国内治理的困境，不愿意为全球治理提供更多的公共产品；另一方面，新兴大国近年来随着经济形势的下滑，原本存在的国家治理问题更加突出。这直接限制了新兴大国提供公共产品，推动全球治理转型的能力。

其二，对中国而言，国家治理现代化的实现将是引领全球治理转型的前提。全球治理的转型为中国从被全球治理到参与全球治理，在全球治理中发挥更大的作用提供了机会。中国治理世界应该构成全球治理转型的一部分。在经历了三十年的经济高速发展和融入全球化的洗礼后，中国社会进入了深刻的转型期和改革的深水区，国内治理迎来前所未有的挑战。在此基础上国家治理现代化的提出不仅是要解决转型期经济社会的发展问题，更是要为中国治理世界夯实基础。

三、提升国家治理能力是参与全球治理的有效途径

国内社会与国际社会的紧密互动是国家治理所处的基本环境、面对的基本关系，这种互动带来了开放的国内社会和拓展的国际社会，导致了国内、国际问题的相互转化。通过从差异性和内在联系两个层面的分析可以得出：如果中国决心引领并推动全球治理体制转型，那么以提高国家治理能力现代化来稳固一个秩序良好的国内环境便尤为关键。

首先，以制度化调动市场、社会的活力，夯实中国参与全球治理的三维支柱。客观上讲，市场和社会力量在中国国家治理结构中一直处于从属地位，从未成长为完全意义上的国家治理主体。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中强调，“使市场在资源配置中起决定性作用”，“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开hellip;hellip; 适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。《决定》中已经开始着手推动“国家主义”治理结构向多元主体协同共治的现代意义国家治理体系转型。

只有通过推动国家治理体系与治理能力现代化，理顺国家与市场、社会之间的三边关系， 通过制度设计清晰彼此间的权力边界，才能解除压制在市场和社会之上的政府重负， 释放市场与社会的活力。在国家治理现代化过程中，制度建设推进国家权力向社会系统有效渗透并充分汲取所需资源，在对市场实施宏观调控的基础上实现社会成员生活改善与利益关系均衡，从而巩固政府、市场和社会的制度化互动关系。国家治理的主体应当置于政府—市场—社会的互动中： 一方面，只有强调国家治理的多元主体协同共治才符合善治和治理现代化的核心理念；另一方面，只有强调国家治理的多元主体协同共治才有与全球治理共同探讨的意义。

其次，“法治化”是夯实中国参与全球治理基础的关键。党的十八届四中全会提出了 “全面推进依法治国， 建设社会主义法治国家”的方针。法治化已经成为中国现代化国家治理体系的重要支柱。一方面，法治化是当今世界现代化的标尺，中国若想参与全球治理，推动全球治理的变革，必须进一步加强自身法治化的地位。法治化建设有利于在全球治理进程中中国国家形象合法性的对外塑造。另一方面，只有在国家治理过程中贯彻法治原则，清除腐败等不合理现象，才能防止西方借机进行另类阐释。

此外，应该在保持开放性国家治理体系的基础上创新全球治理的中国话语体系。国家治理体系的开放性要求防止将“现代化”与“西方化”相等同， 不仅要看到现代化由西方主导的一面，同时也要看到“现代化”本身也是一个动态发展的概念， 中国国家治理经验的积累同样可以丰富“现代化”的内涵。

国家治理与全球治理的双向互动，使两个层次的治理经验具有融通性。一国国家治理的演进受到其参与全球治理进程的影响，同时，一国国家治理的成功经验同样具有反向塑造全球治理的功能。从这个意义上说，中国国家治理本身就具有全球治理的价值和意义。一方面，“国家治理改革具有其特定的lsquo;路径依赖rsquo;，改革精英们的理念和实践皆植根于他们继承而来的历史传统”；另一方面，中国推动全球

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