论文总字数：17384字

摘 要

近些年来，中国的食品安全问题层出不穷，食品安全案件屡屡发生，形势 不容乐观。保障食品安全，关系国计民生，关系国际形象，关系中国经济的健康持续平稳发展和社会稳定。我国现行食品安全监管存在食品安全信息透明度不高、食品监管多头进行、效果不佳、企业违规成本低、食品安全标准立法不完善、相关职能部门惩处力度不够等问题，应通过借鉴美国食品安全法制度创新经验，从制度上完善我国食品安全监管。

关键词：食品安全 信息公开 制度创新

Lack of food safety management system and perfect

Abstract

In recent years，China’s emerging food safety issues， and food safety events frequently occur． China’s food safety situation is not optimistic． Safeguarding food safety is involved with national economy and people’s livelihood， international image，the Chinese economy’s healthy，continuing，and steady development，and social stability．There are a lot of problems concerning food safety such as low transparency of food safety information in food safety surveillance，multiple food safety supervision departments，low efficiency，incomplete food safety standard legislature,and weak punishment implemented by functional departments． Therefore，in is imperative to learn from the United Sates in the field of food safety laws．The paper proposes to improve our country food safety supervision from the aspect of systems．

Key words: food safety information disclosure system innovation

摘要 I

Abstract II

引言 1

一、食品安全管理的概述 3

（一）食品安全的概念 3

（二）食品安全管理的内涵 3

（三）食品安全管理的意义 3

二、我国食品安全管理的制度现状 5

（一）食品安全市场现状 5

（二）我国食品安全管理的制度现状 6

1.我国食品安全立法现状 6

2.我国食品安全司法现状 6

3.我国食品安全执法现状 7

三、我国食品安全管理的制度问题 8

（一）案例的引入：以2011年的双汇瘦肉精事件为例 8

1.双汇瘦肉精事件案例回放 8

2.由双汇瘦肉精事件反映的食品安全管理制度缺失问题 9

（二）我国食品安全管理存在的制度问题 10

1.食品安全标准体系滞后 10

2.立法不完善且相关职能部门执法打击力度不够 10

3.食品多头监管且效果不佳 10

4.信息真空与风险交流制度的严重缺失 11

5.三点式溯源难度增大 11

6.现有制度使企业违规成本低 11

四、完善我国食品安全管理制度的对策 13

（一）比较发达国家食品安全的管理制度 13

1.美国食品安全监管法律制度的新发展 13

2.欧盟食品安全监管模式分析 14

（二）完善我国食品安全管理的制度 15

1.建立符合国情的监管体制和运作机制 15

2.健全法规体系 16

3.完善食品安全标准体系 16

4.完善食品链的全程管制 17

5.完善风险评估和预警机制 17

6.强化市场准入管制 17

7.完善食品安全管理食品问责制法律极其配套制度 18

8.加强公开透明的管制行为 19

9.完善专家科学管理参与制度 19

引言

食品安全问题关系到我国人民群众的身体健康和生命安全，关系到国民经济的健康发展和社会和谐稳定，关系到国家和政府形象。目前我国的食品安全状况在改善的同时，总体形势趋于好转。但是，随着人民群众生活质量的提高和食品工业的快速发展，我国仍处于食品安全事故频发期。种植养殖，生产加工，市场流通，餐饮服务等方面都存在的问题和矛盾日益突出。接连发生的食品安全事件严重威胁着我国老百姓的饮食安全和生命健康。

改革开放以来，食品产业发展迅速。特别是这十年来，我国食品产业保持了20%以上的年增长速度，成为国民经济的重要支柱产业之一。近年来，全世界范围内接连发生了的重大食品安全事件，给人类的安全和健康带来了巨大的危害和威胁，给各国造成了重大的经济损失，甚至导致了严重的政治风波。当前，世界上无论发达国家还是发展中国家，无论其食品安全制度是否完善，都普遍面临着严峻的食品安全问题，食品安全已经成为当今世界各国关注的焦点。食品安全监管体制的改革和完善，食品安全管理加强，已经成为世界各国政府义不容辞的责任。

由于食品安全问题实际造成的危害对现在正常社会秩序构成了威胁，不仅使公众和社会蒙受了巨大的损失，而且直接影响着经济社会的稳定和发展，同时使国家和政府的形象受到了严重的损害。因此，食品安全事件危机爆发后，就需要政府调动多方力量，综合使用多种手段，以最快的速度、最大的努力挽回政府和民众的损失，尽快解决危机。而在此过程中，法律制度和监管的力量则显得至关重要。

在中国民主法制进程中，制度的制定与监管是一项长期的艰巨的任务。制度的制定与完善对食品问题的有效解决，国民的人身安全，社会的和谐发展具有重要意义。在制度制定的同时，也需要各方力量去落实和执行，并且通过制度监督，法律监督，司法监督，社会监督等来监督与人们日常生活息息相关的食品产业，肯定会带来广泛的社会影响，引起全社会食品安全意识的觉醒。因此，在分析当前我国食品安全现状的基础上，重点分析食品安全管理存在的问题，并在借鉴西方国家食品安全管理经验的基础上，从食品安全管制的法制体系和管制机构、管

制政策体系以及管制手段等方面分重构中国食品安全管制供给体系具有重要的理论与实践意义。

一、食品安全管理的概述

（一）食品安全的概念

食品的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全；既包括现实安全，也包括未来安全。^[1]

食品安全包括食物量的安全和食物质的安全两个方面，现在后一个含义的突出和前一个含义的弱化，反映了我国在基本解决食物量的安全的同时，食物质的安全越来越引起全社会的关注。

（二）食品安全管理的内涵

食品安全管理是指政府及食品相关部门在食品市场中，动员和运用有效资源，采取计划、组织、领导和控制等方式，对食品、食品添加剂和食品原材料的采购，食品生产、流通、销售及食品消费等过程进行有效的协调及整合，已达到确保食品市场内活动健康有序地开展，保证实现公众生命财产安全和社会利益目标的活动过程。

国家职能部门对食品生产、流通企业的食品安全行使监督管理的职能。具体是负责食品生产加工、流通环节食品安全的日常监管；实施生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度； 查处生产、制造不合格食品及其它质量违法行为。

（三）食品安全管理的意义

维护市场经济有序发展是食品安全管理的关键。当前食品安全事件中显示出的见利忘义、以次充好等不良现象，严重扰乱了我国市场经济的诚信体系，扰乱市场秩序。因此，食品安全管理对促进市场经济有序健康发展具有重大的意义。

食品安全管理是全面推进依法行政的重要内容，提高政府立法质量，是切实推行依法行政的内在要求。目前，我国食品安全监管的法律法规体系才初步形成，当前食品安全形势比较复杂，部分法律体系不能很好适应。同时，食品安全标准体

系也不够完善，执法部门往往无法可依。严格行政执法，做到有法必依、执法必严、违法必究是依法行政的关键，当前食品安全的监管存在多头监管的格局，某些领域没人管、某些领域重复管，存在相互推诿，执法走过场的情况，甚至部分干部知法犯法、权力寻租，保护了有关食品违法生产者。

食品安全管理是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的具体体现。科学发展观的核心是以人为本，食品不安全使人民群众受害，把加强食品安全管理，是心系群众、为民办实事办好事的光荣光彩事业，同时，人民群众是食品的消费者，解决食品安全问题理应充分发挥人民的协同作用，才是维护社会安定有序的科学前提。所以政府各职能部门应大力推进和加强保障食品安全监管工作的有序进行。

二、我国食品安全管理的制度现状

（一）食品安全市场现状

食品是我们人类赖以生存的最基本物质，我们在对食品永不满足需求的同时，也促进了食品的生产和发展。当今，食品产业在许多国家的众多产业中占据着重要地位。然而，安全性是食品最基本的要素，广大消费者也越来越多地关注食品的安全性。然后在近几年，我国不断发生食品安全事故。^[2] 

2005年，“苏丹红”亨氏辣椒酱事件。另有在卵磷脂胶囊中被查出含有“苏丹红”，双鹤药业加工的“济世慈航绿源蜂胶胶囊”被查出含有违禁药物，据报道，这些“涉红”事件的保健胶囊，均为代加工产品，且无标签和商标。而发生这些事件的根本原因则是，可以进行随意购买服用的保健品中普遍存在着代加工，却没有相关法规进行监督。^[3] 

2006年6月，上海发生瘦肉精中毒事件，“瘦肉精”易引起急性中毒，心悸，面颊、四肢肌肉颤动。这次事件同样也暴露出一定的监管漏洞，因为引发食物中毒的猪肉有产地颁发的检疫证明和道口检查章，却在终端市场发生了安全事故。11月，又发生“苏丹红”咸鸭蛋事件。 

2007年，龙凤与思念问题速冻食品深圳撤柜，乐事薯片等23种进口食品抽查不合格，北京王致和豆腐乳被指保质期内发霉，上海星巴克售过期苹果。 

2008年，^[4]三鹿“三聚氰胺奶粉”可导致肾结石，肾衰竭等泌尿系统疾病，严重者可致死。三聚氰胺其分子中含有大量氮元素，用普通的全氮测定法测食品中的蛋白质数值时，根本不会区分这种伪蛋白，而那些不法商贩便利用了这个漏洞，导致1000多名婴儿忍受结石之痛。 

2009年，“咯咯哒”问题鸡蛋所用饲料中含有三聚氰胺，再次引起了广泛关注，并导致鸡蛋价格出现下跌。 

　　　2010年3月，爆出地沟油回流餐桌事件；7月，三聚氰胺超标奶粉事件又“卷土重来”，同样是在巨大的利益驱使下，一些不法商贩趁机钻空。通过这近

几年的食品安全事故可以看出，我国的食品安全事故有反复发生性，虽然国家近几年以加大监管力度，但如“苏丹红”、“三聚氰胺”还是不断在一些食品中出现，似乎是假屡治不绝，屡禁不止。因此,就食品安全问题本身的严峻性而言,重视并大力解决好这一问题依然迫在眉睫。

（二）我国食品安全管理的制度现状

1.我国食品安全立法现状

我国制定了许多关于食品安全方面的法律法规。到目前为止我国颁布的食品安全方面的法律、法规、地方规章、司法解释等总共达840多部，其中基本法律法规107部，专项法律法规683部，相关法律法规50部，基本形成了以《食品安全法》、《产品质量法》、《农产品质量安全法》等为基本法律，以《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》、《食品标签标注规定》、《食品添加剂管理规定》以及涉及食品安全要求的大量技术标准等法规为主体，以各地政府的地方规章、司法解释为补充，其他法律如《消费者权益保护法》、《中华人民共和国刑法》与其相配合的食品安全法律法规体系。这些法律体系大致包括五大部分，为别是食品安全法律体系、产品质量法律体系、检验检疫法律体系、环境保护法律体系、消费者权益保护法律体系。^[5]

由此看来，随着民众对食品安全问题不断重视，我国制定并实施的一系列与食品安全相关的法律法规，为我国食品安全管理定了法律基础。经过长期的建设和完善，我国食品安全法规体系日趋完善。我国已初步形成了以《食品安全法》为核心的食品安全法律体系，建立了食品安全监督、检测、管理机构和队伍，走上了食品安全法制管理的正式轨道。

此外，在安全标准体系上，目前我国已经建立起了包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准在内的标准框架体系，制定了各类食品产品标准、食品污染和农药残留限量标准、食品卫生操作规范等。^[6]

2.我国食品安全司法现状

食品安全管理领域涵盖极广，涉及食品药品监管系统、农业系统、卫生系统、质检系统、工商系统、公安系统、商务系统、海关系统等相关领域。^[7]我国现今

的食品安全监管体制在延续历史做法的同时，还学习国外先进的管理体制，逐步建立我国科学、协调的食品安全监管新模式。现已形成以食品药品监管部门牵头协调，卫生、质检为执法主体，其它部门配合执法的食品安全监督体系。

3.我国食品安全执法现状

我国食品安全的执法过程实际体现为以食品安全的行政监管等为主的问题。我国对食品安全保护一直以来都重点采用行政监管这种保护方式。行政监管机构涉及农业、卫生、食品药品监督管理机、质量监督、工商、环保、商务局、公安等10多个，但四个主要环节仍由四个主要的监管部门进行监管。即农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，食品药品监督部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管。食品安全监管工作是食品安全法律法规得以有效实施的保证，监管工作贯彻“从农田到餐桌”的任何一个环节和细节，如果没有监管体制，再好的法律法规也都是形同虚设。 ^[8]

三、我国食品安全管理的制度问题

（一）案例的引入：以2011年的双汇瘦肉精事件为例

1.双汇瘦肉精事件案例回放

2011年3月15日，央视《每周质量报告》播出了一期《“健美猪”真相》的3.15特别节目，济源双汇食品有限公司收购“瘦肉精”猪肉被曝光。^[9]瘦肉精事件发生后，各方作出如下反应：

双汇集团的反应。双汇肉制品是“中国名牌”，双汇集团是国家质检总局属于的“国家质量管理卓越企业”，“双汇”商标为中国驰名商标。针对瘦肉精事件，双汇集团采取了如下措施：一是向公众发布致歉声明，承认央视报道属实，同时责令济源工厂停产自查整顿，要求济源双汇收回在市场上流通的产品，对济源双汇总经理、主管副总经理、采购部长、品管部长予以免职。而是针对瘦肉精抽样检查存在的风险，对生猪屠宰实施瘦肉精在线逐步检测，确保生猪100%全检。三是把3月15日定为“双汇食品安全日”。

政府监管部门的反应。一是全国各地执法部门普查和抽检双汇食品。二是国务院总理温家宝在同国务院参事和中央文史研究馆馆员座谈时斥责染色馒头、瘦肉精事件，指出食品行业存在道德滑坡严重现象。三是农业部立即启动了生猪市场监测应急预案，开展生猪市场监测日报。农业部还完善相关监管机制，积极推进基层畜牧兽医综合执法，指导各地畜牧兽医执法机构开展生猪瘦肉精日常监管和行政执法工作。四是国务院食品安全办公室下发了《“瘦肉精”专项整治方案》，农业部、国务院食品安全办公室、工业和信息化部、公安部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、国家食品药品监管局等九部门决定联合开展为期一年的“瘦肉精”专项整治行动，彻底根治“瘦肉精”问题，保障畜牧业健康发展，确保人民群众消费安全。五是公安部召开新闻发布会，肯定了河南瘦肉精案的查处工作，并发布通报称共抓获犯罪嫌疑人96名，收缴瘦肉精400余斤，捣毁生产窝点1个，摧毁销售网络2个，查货一大片生产设备及销售票据。六是瘦肉精案中在焦作中院一审宣判，5名被告系共同犯罪，“以危险方法危害公共安全罪”罪名成立。

媒体和消费者的反应。消费者因为对双汇产品极不信任，不少人称“再不食其肉”。双汇20多年筑就的放心品牌受到消费者质疑，双汇品牌出现危机。双汇产品销量骤降，双汇集团销售额从2010年的600亿规模下降到500亿。当双汇集团重庆区域经理在卖场大吃火腿肠以证明重新上架的产品安全放心时，却引来市民“早知今日何必当初”的冷嘲热讽。双汇“十八道检验”为何管不了一头猪？双汇是全国第一肉类加工企业，大公司博弈力量够大，管理水平够高，为何仍然未能避免“瘦肉精”问题？各种质疑声此起彼伏。

2.由双汇瘦肉精事件反映的食品安全管理制度缺失问题

（1）双汇瘦肉精事件暴露出产业链断裂、有效衔接不足问题。瘦肉精是由于生产企业检测把关不严所致。瘦肉精事件是产业链上游养殖环节发生的问题，暴露出产业链断裂、有效衔接不足问题。上游养殖业和下游的肉制品加工业存在较大差距，目前中国肉制品行业自养比例比较低，主要依靠外向购买，瘦肉精折射出肉制品行业对产业链的掌控的缺失。农业化养殖的分散而缺乏规则，将原材料输送给高度工业化的食品加工企业，其中的冲突和碰撞势必会引发一系列引发造假、添加现象。

（2）双汇瘦肉精事件暴露出检测环节和监管链条上存在的缺陷。2002年农业部明确禁止在养殖业中使用瘦肉精。2009年，河南省畜牧、商务、工商、食品药品监管、公安等多个部门联合下发文件，要求强化对瘦肉精的监管。尽管上述链条看似完备，但是监管仍然存在漏洞，瘦肉精事件就暴露了当地养殖环节的监管漏洞。针对瘦肉精问题，畜牧部门一般实行产地检验，养殖的生猪主要依靠本地畜产品检验检疫中心每月一次的抽查，河南省规定的抽查比例是2%。外地流入本地的生猪，只要其提供合格的检验检疫证明，并且耳标齐全，一般不再进行检验。进入屠宰环节后，则主要依靠企业屠宰前自检。而在双汇瘦肉精事件以前，双汇集团对瘦肉精的检测也是采用抽检的方式进行（按照4.5%的比例抽检）。

请支付后下载全文，论文总字数：17384字