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有效应急管理的协作与领导

合作是应对自然灾害、技术灾害、灾难以及恐怖主义的必要基础。本文分析了在一个非常利于合作的社会政治和法律背景下美国应急管理体系的结构和联邦应急管理局的发展历程，并指出了一些冲突，包括国土安全局的成立及其试图将指挥与控制系统强加于一个非常协调的组织文化的冲突。强调了合作的重要性，并就如何提高协作活动的数量和价值提出了建议。建议采用新的领导策略，即从有效的策略和变革强制力量中获得权力，而不是从等级、级别或标准的操作程序中获得权力。

卡特里娜飓风揭示了一个混乱的国家应急管理系统，这个系统无法有效地响应墨西哥湾沿岸社区的迫切需要，也没有准备与协调好用于恢复所需的大规模救援资源。批评主要集中在各级政府缺乏领导力，以及联邦应急管理局（FEMA）和美国国土安全部（DHS）无力进行救灾和协调救灾。不幸的是，批评人士倾向于将应急管理视为应急响应的同义词。而应急管理拥有更为广泛的功能，超越了搜索和救援、紧急医疗服务、提供临时住所和食物供应以及恢复生命线。应急管理同时也包括（1）减轻危害以阻止或减少灾难的影响，如修复堤坝或将人们从洪水中转移出来；（2）备灾，如应急预案和演练；（3）灾难应急活动，如进行搜索和救援活动；（4）灾后恢复，通常是指恢复生命线和基础生活服务。

缺乏对应急管理的了解可能是官员们认为国家应对灾难需要一个更强大的指挥和控制系统的原因之一，而这个系统最好由军方来处理。本文探讨了指挥控制系统在应对必然存在权力共享、责任分散、资源分散、需要协作等问题的灾害时是否合适的问题。而合作过程或一些指挥控制与协作的组合可能更合适。同时还讨论了联邦应急管理局和国土安全局应如何构建国家应对各种自然和非自然灾害的能力。

自20世纪40年代和50年代以来，应急管理领域和专业已经演变成一个更具协作性的领域。这种转变已经逐渐超越了传统的自上而下的官僚模式，成为一种更具活力和灵活性的网络模式，这种模式促进了多组织、政府间和部门间的合作。然而，在“9·11”事件和卡特里娜飓风之后，有强大的压力要求恢复指挥和控制方式，这与国家应急管理体系的共享责任和权力不一致，阻碍了应对自然灾害、人为灾害以及管理灾害行动所必须的合作。为何协作在应急管理中如此重要，为什么指挥和控制方法如此困难？

一、应急管理的演进

到了20世纪90年代，专业应急管理人员基本上已经克服了独裁空袭管理员和民防局长的形象，形成了强调开放沟通和广泛合作的领导模式。从冷战时期的民防中心向20世纪90年代的聚焦一切灾害的转变，既涉及到文化的根本变革，也涉及到任务的调整。与公众的关系发生了变化、与其他政府和非政府组织的关系发生了变化。成功的应急管理者被定义为能够与其他政府官员和更广泛的救灾团体进行有效互动的人（Drabek 1987）,数以百计的组织在处理危险或灾难方面发挥了一定的作用，许多组织与联邦、州或地方应急管理机构没有密切联系。建立与维持必要的联系是一项重大挑战，也是应对灾难性或潜在灾难的必要任务。换句话说，与国家灾害网络有效合作的能力至关重要。频繁的互动，包括参与预案和演练活动建立了这种能力。

在更多的州和社区，应急管理也被更好地整合到政府的主流运作中，尽管在某些地方它仍然是一项次要的职责。有些社区要么缺乏资源来投资于应急管理和救灾能力，要么根本不认为有必要这么做。然而，当存在可识别的重大生命和财产风险时，官员可能会因不采取行动而面临政治和法律责任。“9·11”委员会对美国国家消防协会（NFPA）1600标准的认可及应急管理界对应急管理信用计划（EMAP）标准的承认使得政府官员很难忽视对解决危害的项目进行投资的必要性（Bea 2004）。这些标准还使公众在没有合理应对已知风险和灾害准备的情况下更容易承担责任。当标准识别出了潜在的危险并提供了评估程序时，声称对风险一无所知要困难得多。

自“9·11”事件与2004年和2005年的灾难性飓风以来，应急管理行业也发生了变化。随着执法机构和国家安全机构的参与以及恐怖主义威胁的增加，社会环境变得更加复杂。尽管所谓的大规模杀伤性武器造成的灾害与自然灾害造成的危害有许多相似之处，但非自然灾害给应急响应人员带来了一些特殊问题。最近的灾难也改变了人们对自然灾害的看法，例如，长期灾难恢复已成为更为核心的问题，灾前恢复预案已成为应急预案的重点。把灾后恢复与经济发展联系起来，处理由灾害加剧的长期社会经济问题的压力更大。扩大了的应急管理任务需要一套与民防官员和国土安全官员曾经期望的完全不同的技能。

在地方一级，由于依赖自愿和社区参与，合作一直是一项必要的技能。志愿消防队是在两个多世纪前组织起来保护殖民地社区的，大多数美国社区仍然依赖志愿消防部门。美国红十字会和救世军仍然是援助灾民的主要来源。志愿者提供必要的应急能力和社区资源的纽带。

显然，层级官僚制仍然可以在当代应急管理中隐约发现。为了应对20世纪60年代和70年代发生的越来越多的重大自然灾害，美国全国州长协会要求吉米·卡特总统将承担一定灾害应对责任的一百多个联邦项目整合起来。当联邦应急管理局在1979年成立时，这个新机构被赋予了从紧急警报系统到美国消防协会再到国家洪水保险计划等项目的责任。在此期间，因为不同的组织文化混杂在一起，联邦应急管理局经历了严峻的整合问题，国家安全计划被优先考虑。国土安全部自2003年成立以来也遇到了类似的问题。对于联邦应急管理局来说，由于未能有效应对雨果、安德鲁和伊尼基飓风，国会与1992年考虑解散该机构。但是，詹姆斯·李·维特（James Lee Witt）重新改造了该机构，并在1994年北岭地震和“9·11”灾难期间证明了其显著的可行性。然而，在应对2004年佛罗里达飓风的过程中问题再次显现，2005年卡特里娜飓风灾难后，这些问题成为全国丑闻。现在的问题是如何修复国家应对灾难的能力，在某种程度上，这个问题已经成为了联邦应急管理局是应该留在国土安全部内部，还是应该像国土安全部成立之前那样，是一个直接向总统报告的独立机构？是否有可能恢复联邦应急管理局应对自然和技术灾害的能力？在20世纪90年代指导联邦应急管理局计划的协作方法可能会消失。

二、网络的基本作用

现代应急管理呈现出一个悖论。一方面，应急响应需要细致的组织和规划，但另一方面，它又是自发的。应急管理者必须进行创新、调整和即兴发挥，因为计划不管做得多好，却很少适应实际情况。调和好这些相互冲突的需要并非易事。

当然，政府层级起着核心作用，但是应急响应也必然需要广泛的社会经济、社会心理和政治资源。组织和个人志愿者的动员还有一个社会心理目的，因为它把社区聚集在一起，给他们一种效率感。

社会学家描述了一种趋同的过程，在这个过程中希望帮助人们趋同于灾区（Fritz和Mathewson 1956）。事实上，加利福尼亚州的志愿者预测和组织手册的标题是They will come（2001）。应急响应不同于现代生活中由僵化的组织结构主导的许多其他方面。非政府行动者的参与增强了社区应对未来灾害的能力。灾害应对经验可以加快社区恢复速度，使社区在灾难再次发生时更具弹性。如果官员先发制人或排除社区参与，社区应对和恢复灾害的能力就不会得到增强（Comfort，1999年）。

在加州和（越来越多）灾害频发的州，应急管理已经成为一个精细化产业。专家团队和顾问几乎研究涉及自然和技术灾害的方方面面。私营公司也参与其中，提供各种各样的服务，从重建建筑物使其不易受到地震影响到提供心理咨询。随着服务外包和政府鼓励有意愿的参与，政府和非政府活动之间的界限越来越模糊。巡回应急管理人员从一个社区到另一个社区，制定应急行动和减灾计划，协调防灾行动，促进社区和国家机构之间的合作。可以确定的是，应急管理在外包中心职能方面与当今其他政府部门和机构并无不同，但一个关键的区别在于，当发生重大灾害时，服务需求会急剧上升。当社区的内部能力被允许萎缩并且外部资源不可用时，社区就会变得脆弱。卡特里娜飓风考验了政府和非政府能力的极限。

应急管理能力是从头到尾建立起来的。邻里和社区项目必须独立进行，因为援助可能需要数小时或数天才能到达。重大事故由社区警察、消防局和紧急医疗服务提供者之间互助安排解决。预防通常也是当地的责任。地方政府对采用和执行建筑规范、建筑标准和土地使用法规负有主要责任，以减轻水、风、地震、滑坡和其他危害。当地应急管理人员正越来越多地与建筑规划、城市规划和其他能够帮助降低风险的官员合作。我们现在所说的新的治理进程构成了我们国家应急反应的核心。协商一致的过程是规则。州和联邦机构通过提供公共教育、警报和警告系统以及疏散计划发挥着重要作用，但管理危险和降低风险所需的工具通常掌握在当地官员手中。

灾害应对行动，特别是大型行动，经常涉及许多组织和个人参与者。例如，1995年俄克拉荷马市阿尔弗雷德·P·穆拉联邦大厦爆炸案的响应涉及数百个公共、非营利和私人组织以及自发的志愿者。这起爆炸案是一起涉及联邦基础设施的联邦犯罪，导致联邦官员死亡，法律管辖权显然属于联邦调查局和其他联邦机构。不过，搜救行动由俄克拉荷马市消防局管理，外围安全区由俄克拉荷马市和俄克拉荷马城执法官员管理。参与救援行动的包括来自全国各地地方机构的联邦城市搜救队，来自超过75个非俄克拉荷马州社区和来自德克萨斯州、堪萨斯州、阿肯色州和其他州的超过35个部门的消防队员参加了此次救援行动。联邦应急管理局总共部署了1000多名雇员和数百名来自其他联邦机构的雇员，美国红十字会为紧急救援人员提供食物和住所，并为受害者及其家属提供帮助。从建筑供应公司到殡仪馆再到餐馆等私营公司都为救援人员提供了支持。这项行动需要各级政府和各种各样的非政府组织提供资源。

2001年对世贸中心袭击的应急响应比对俄克拉荷马城爆炸案的应急响应要更加广泛和复杂。这次行动涉及数百个组织和数千名志愿者。餐馆、餐饮公司和救灾组织为应急响应和执法人员提供了数周的食物。美国红十字会在世贸中心协调招募并部署数以万计的志愿者。私营企业提供物质支持，从搜索和救援行动的设备到为应急响应人员清洁袜子和内衣，更是提供了大屏幕电视、躺椅和休息区的按摩师。来自美国动物保护协会、宠物救援组织和其他动物福利组织的代表找到并安置了被疏散的主人留在公寓里的宠物。救援组织清理了倒塌楼上布满灰尘和碎片的公寓和公司（Lowe and Fothergill 2003；Sutton 2003），心理咨询志愿者随后数月为应急人员、执法人员和受害者提供心理咨询。在世贸中心遗址周围社区建立的特别救济组织今天仍然在运作。事实上，大约350个新的慈善机构在“9·11”事件袭击后成立。同样，在卡特里娜飓风灾害之后，几乎有400个新的慈善机构成立（Strom 2006）.

大量参与救灾行动的非政府组织鼓励建构伞式组织，如积极参与救灾和国际行动的国家志愿者组织，一个由美国国际人道主义和发展组织组成的联合会。并且鼓励举行由美国浸信会、美国圣公会救济与发展、门诺派救灾服务、长老会灾难救助、联合卫理公会救济委员会和其他宗教团体资助的灾难新闻网等活动。早在1992年，基督复临会社区服务的蒙特萨林就注意到非政府行动者网络的发展。萨赫林在向灾难应对中的国家志愿者组织发表讲话时认为，安德鲁飓风灾难是向网络组织转变的分水岭。他用这些词描述了这种转变：越来越多的选民聚集在一起变成了一群想要应对灾难的人。我们不知道他们是基督复临会选区、门诺派选区、红十字会选区还是卫理公会选区的一部分，并且他们也不在乎。他们只是单独的个人，他们想要做点什么与众不同的事，因为他们正在经受苦难。他们更愿意运用个人的力量参与并提供帮助。他们不信任大组织，也不想被纳入官僚体系。（Sahlin 1992）

萨林的评论强调了在组织文化差异如此之大的情况下，建立有效的应急响应机制的复杂性。正如他所指出的，强加等级制度可能会产生消极的效果。事实上，萨林所描述的组织文化与官僚政府组织文化之间的冲突，尤其是执法和军队，是传说中的救灾组织。文化协同问题是救灾行动有效协调的主要障碍（Waugh 2003,2004）。有效的合作需要文化敏感性和共同语言，然而冲突是不可避免的，有些组织可能根本无法或不愿与其他组织合作。

协作网络是任何应急响应的基础组成部分。认为一种响应机制可以完全脚本化或者可按资源的类型进行完全分类的这种观点是错误的。认为任何个人或组织可以在灾难期间管理所有救援与恢复工作也是错误的。

三、应急管理人员的协调作用

在专业的视角中，灾难发生前、发生期间和发生之后的关键任务包括协调多个组织、政府间和部门间的应对和恢复行动。20世纪70年代初，由于加州大规模野火中的协调问题，有关部门创建了事件指挥系统以整合和协调设计多个部门的野火应对行动。统一指挥和目标管理是大规模、有纪律的战斗响应的根本原因，而事故指挥则成为了战斗的口号。当事件变得更大并且涉及更多的参与者时，就会创建一个统一的命令，统一指挥通常意味着更多的信息共享和工作协调。但在大型的应急行动中，参与决策会受到限制。参与是有实际限制的，特别是在需要快速做出决策的时候，但是文化和习俗的冲突也会限制决策的参与。研究发现，专业人士通常会开放交流和参与决策。例如，公共卫生专业人员通常希望在做出决定之前对问题进行公开讨论（Waugh 2002b）。

到了20世纪80年代，人们认识到应急管理计划的有效性主要取决于应急管理人员的人际交往技能，而不是他们的技术技能（Drabek 1987）。应急管理人员通过第一和第二响应者成为应急行动的协调人和促进者，主要是维持一个中央应急行动中心，确保应急响应人员之间的通信，并且为决策者提供必要的联系。协调在大型政府间、部门间和多组织行动中变得至关重要。（Waugh 1993）。在大的管辖范围内，应急管理人员作为首席执行官或首席行政官的代理人，在必要时也可能提供战略指导。这区分了应急管理人员的协调作用和急救人员的操作作用。然而，在较小的司法管辖区，这些角色往往与作为应急管理人员和响应人员

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