论文总字数：17417字

摘 要

中国的经济和社会发展进入了一个新的阶段，充斥着矛盾，也蕴含着机遇。要想保证经济社会的可持续发展，解决社会矛盾是不可避免的道路。而城市社区作为众多矛盾纠纷的高发处，及时有效解决城市社区矛盾纠纷，对维护社会和谐、经济的可持续发展具有重要的现实意义。

人民调解制度是一种具有中国特色的民间解决纠纷制度，同时在调解制度发展的历史篇章中始终存在着它的身影。城市社区调解正是以人民调解为基础，伴随着社区建设和社区服务的发展而不断更新自身内容。它作为非诉讼的解决纠纷方式受到了许多社区人民的喜爱，同时也成功的维护了社区的稳定和和谐。

本文从社区调解的概念、原则等角度出发，以南通市中南城社区为研究对象，通过实地调研和网上调研，把握其矛盾纠纷调解处工作方面的基本情况，总结出中南城社区调解的可借鉴之处，进一步发现中南城社区调解在施行过程中存在的缺陷，针对中南城社区调解存在的问题，提出具体的完善建议，以期有助于南通市的和谐社区建设。

关键词 ：城市社区；社区治理；社区纠纷；社区调解

Research on dispute mediation in Urban Community Governance

Abstract

China’s economic and social development has entered a new stage,not only full of contradictions,but also contains opportunities.It is an inevitable way to solve social contradictions to ensure the sustainable development of economy and society.Urban community is the high incidence of many conflicts and disputes.Therefore,it is of great practical significance to resolve the conflicts and disputes in urban communities in a timely and effective manner to maintain social harmony and sustainable economic development.

As a unique civil dispute resolution system in China,the people’s mediation system has always occupied an important position in history.It is on the basis of people’s mediation that urban community mediation develops with the development of community constructions and social service.Urban community mediation is an effective non-litigation dispute resolution method, which plays an important role in resolving community conflicts and maintaining social harmony.

In this paper, from the aspects of community mediation of concepts, principles,nanong Zhongnan community as the research object, through field investigation and online research, grasp its basic contradiction dispute mediation work situation, summed up the Zhongnan community conciliation, which can be used for reference to further discover Zhongnan community mediation in the defects existing in the implementation process, aiming at the existing problem of Zhongnan community mediation, puts forward concrete Suggestions on perfecting, in order to help in nantong, the harmonious community construction.

Key Words:urban community; community governance; disputes; community mediation

目 录

摘 要 I

Abstract II

一、绪言 1

（一）研究背景及意义 1

1.研究背景 1

2.研究意义 1

（二）国内外相关研究回顾 2

1.国内相关研究回顾 2

2.国外相关研究回顾 3

（三）核心概念 4

1.城市社区 4

2.社区调解 4

（四）研究方法 4

1.资料收集方法 4

2.资料分析方法 5

（五）研究的创新之处 5

（六）论文结构 5

二、南通市城市社区调解现状--以中南城社区为例 6

（一）中南城社区调解概况 6

（二）调研方案 6

1.调研方案概况 6

2.调查样本分析 6

（三）中南城社区的主要调解手段 9

（四）中南城社区调解的经验借鉴 10

1.社区调解“网格化” 10

2.定期进行社区矛盾排查 10

三、中南城社区纠纷调解存在的问题及原因 11

（一）中南城社区纠纷调解处存在的问题 11

1.调解制度不规范 11

2.城市社区调解公信力与了解度不足 11

3.城市社区调解经费不足 12

4.社区居民缺少互动平台 12

（二）中南城社区纠纷调解机制存在问题的原因 12

1.政策法规不健全 12

2.社区调解的民间性、主动性缺乏、调解人员专业性存疑 12

3.经费补贴标准不一 13

4.社区居民间信任机制的缺失 13

四、完善城市社区纠纷调解的建议 14

（一）规范城市社区调解制度 14

1.规范调解程序 14

2.建立社区调解经费保障机制 14

3.完善多元化纠纷调处机制 14

（二）提升社区自治能力，重建社区信任机制 15

1.重塑社区调解制度权威 15

2.调解方式创新 16

3.提高社区调解队伍的整体素质，优化组织结构 16

五、结论与讨论 18

致谢 19

一、绪言

（一）研究背景及意义

1.研究背景

在2019年10月举行的党的十九届四中全会中，党和国家领导人提及的许多内容皆与社会管理创新方法有关。其中有一重要理论内容如下：完善社会治理体系，维护社会安定和谐，最重要的把建设平安中国放在首位。这表明了党和国家日益重视和谐社会的建设。社会结构的基础是社区，因此社会的建设必须基于和谐社区成功建立的基础上，也就是说和谐社会的建立与和谐社区之间息息相关。其次社区治理与调解是当今比较热门的一个研究论题，会发现发表在知网上的期刊论文数呈不断递增的趋势，不同学科领域中研究成果较为丰富。最后，南通市开展社区建设较早，随着南通城市社区建设的发展，社区调解随之建立与完善，因此社区调解实施的情况直接影响和谐社区的建设。中南城社区作为社区调解经验较为丰富的城市社区，对其研究不仅有利于南通社区调解的完善，也能对其他地区社区调解的发展有所启发。

2.研究意义

调解是建立在矛盾各方都自愿的基础上，让当事人能够以平和的心境来进行商议，使得各方更容易达成一个共同的意愿，从而有效化解纠纷。社区调解从社会公共的利益出发，将人民调解的优势得到充分发挥，是维护社会的稳定的重要方式。与诉讼等手段相比，社区调解有着其独特的优势，如效率高、方便灵活等。此外，参与调解是城市社区治理中社区居民政治意识的一个体现，完善城市社区中的调解，有利于培养民众的政治参与热情，对我国建设与发展法治社会具有重要的推动作用。

理论意义：充实和发展现有的关于社区调解的理论。本文分析相关的一系列复杂的城市社区调解的概念和内涵，将中南社区作为典型代表进行研究分析。本文的研究结论可以使我国在城市社区调解方面的理论依据更加的丰富充足。此外，本文通过研究的纠纷调解问题，属于中国城市发展社区治理的重要组成部分，研究这一问题将有助于社区治理理论的丰富。本文针对当下城市纠纷调解处运行中遇到的障碍进行探究，以期能清除障碍，保持调解处顺畅运行，这在一定程度上推动了社区治理理论的前进。

现实意义：作为社区治理中的一个关键部分，城市社区的和谐程度对社会治理的效果甚至是国家大局的稳定都有着影响。本文以南通市中南城社区为主要研究对象，对社区调解的各方面的实际情况进行了深层的分析。探究当下中南城社区调解处的主要调解方式，这些调解方式背后存在的问题，以及提出能解决这些问题的改进建议。总之，期望本文的分析结果能够使社区的纠纷减少，同时能够增加居民之间的信任，活跃社区氛围，人际关系更加和谐，从而促进整个南通市和谐社区的建设。

（二）国内外相关研究回顾

1.国内相关研究回顾

城市社区概念的出现最早可以追溯到二十世纪八十年代，并于90年代开始进行研究。目前主要有三种城市社区治理的看法，分别是以政府为主导的理论，社区进行自我治理的理论以及社区服务等功能理论。张波（2003）等人接受社区自治论，通过基层党组织来串联整合城市社区。冯玲、李志远（2003）等学者表示社会的资源分配结构越来越复杂而且还在不断的变化，因此社会治理的模式由原本的政府主导转变成呈水平网状发展的模式。翟桂萍（2008）提出社区共治观点，以互惠为基础进行合作，各个主体之间平等参与治理，将权力与权利进行结合。^[1]张菊枝、夏建中（2011）认为要从理念入手，提高社区自治能力。^[2]

关于社区纠纷，国内相关的研究基本上从21世纪后开始的。学者瞿琨在2007年的研究结论中直接把社区的纠纷拆分成为两种，分别是传统型的和新型的。主要将邻居之间、赡养老人以及财产继承和婚姻方面的纠纷归类为传统的纠纷，而房屋改造、劳务工作拖欠等因为我国市场经济发展出现的纠纷归类于新型的纠纷。^[3]在2012年学者曾令健的研究结果则与瞿琨不同，他表示社区的纠纷主要分成内生型和外生型。具体指内生型的纠纷是社区内部的矛盾纠纷，而外生型则是由社区外部引起的。社区纠纷调解一般都是介入到此类纠纷中。^[4]大部分学者认为社区纠纷仍集中于家庭纠纷和邻里纠纷两大种类，目前国内研究材料也是集中探讨传统型、内生型的社区纠纷。

城市社区的调解机构主要是由调解委员会，而调解委员会则是由社区内部的居民委员会成员组成的。吴晓燕、赵民兴等学者的结论表明社区调解应始终保持非盈利性，对调解委员会长期充斥行政色彩的问题提出削弱政府的行政主导性的意见，引导各个层面的居民积极参与到社区调解机构中去；他们建议这些调解机构应该与法院进行有效的沟通，维持两者之间的互动联系。^[5]此外社区调解机构在进行调解的时候，可以将部分的案件分给法院来调解，而法院经过系统学习调解技能有利于社区调解机构向着专业化的程度发展。屈群苹、孙旭友（2015）从治理逻辑角度，提出社区调解委员会等社区自治力量的扩大，能有效降低基层治理中行政介入的频率。在纠纷事件中，合作治理可达成维护基层社会稳定的作用。^[6]

随着社区组织参与社会治理实践的不断深入，郁建兴、金蕾（2012）发现社区社会组织在矛盾纠纷调解等方面起着有效的协同作用^[7]。罗晓蓉（2014）提出要将社区社会组织在防范与化解、承接与沟通方面的积极作用放大。

另外，2002年以来我国地方上也尝试创新一些新的调解机构，如青岛市的法官工作室，其在司法理念的基础上培养基层纠纷解决社区化制度，但理念较为落后。2003年在上海首次出现城市社区调解工作室，它具体的操作模式：政府出面购买调解服务，街道和调解工作室以服务合同的形式合作。但目前因为市场经济发展水平有限，实际情况中用到这种形式的调解方式只有少数一些发达城市，但也有学者认为或许我国未来社区调解会朝着这个方向发展。

2.国外相关研究回顾

关于社区。“社区”这一概念记录进社会学中是由德国的学者斐迪南·滕尼斯于1887年时提出的。^[8]此后，探讨社会性的问题的时候，学者逐渐关注起社区理论。美国学者罗密斯认为社区无需建立契约便可自发形成，是一种封闭的模式。美国学者帕克表明社区及社会，也就是说在社会中的每一个人以及社会制度都分布在地理上的，因此说社区就是社会。^[9]

关于社区治理，国外有着许多系统的研究。日本强调社区公民间交往的重要性，社区建设依靠公民的共同参与。美国弗朗西斯·福山（2005）提出社区发展要同时依靠公众参与、政府与非政府组织的介入。

关于调解制度。二十世纪六、七十年代，社区调解制度起源于美国，作为一种能有效解决邻里纠纷等问题的非诉讼纠纷解决机制（ADR）的标志制度。这种调解制度紧接着在加拿大德国等国家兴起。西方学者维克托尔曾在其著作中表示，这些民间的社会团体对于社会的稳定与和谐有着重大的作用。康豪瑟研究分析得出集权主义发展较好的忠诚组织会对社会中可能发生的大规模革命运动有一个降低作用。^[10]

（三）核心概念

1.城市社区

在2000年我国民政部推出的意见中有一条与推进全国城市社区建设相关的，其中就明确规定了城市社区的概念，概念中指出城市社区的规模在体制改革之后有了调整，并且设定其为委员会辖区。本文研究主要采用上述的界定。我国经济在不断的发展中，城市化水平也越来越高。而在城市化的发展过程中城市社区建设起着巨大的作用。

2.社区调解

我国普遍认同的调解的意思即双方在出现矛盾的时候，在第三方的协调下，依照我国的法律法规以及传统习惯，对双方进行劝说以达到互相体谅缓解矛盾的目的。目前我国将调解主要分为三类：人民调解，行政调解和司法调解，主要分类的依据是不同的主体、范围以及程序。

本篇文章探究的城市社区调解属于人民调解的一种，范围为社会自治。通常是说社区建设起来且周边的服务设施齐全时，由调解委员会的人或组织，处理缓和社区中的纠纷，建设和谐社区的活动。

（四）研究方法

1.资料收集方法

（1）问卷调查法

为了获取实证资料供论文撰写使用，2020年2月10日到11日，笔者在查阅真实案例、分析个案背景等基础上，针对社区居民设计了调查问卷，2月12日，在小区物业的协助下在业主群里随机发放网上调查问卷。问卷包括三个方面的内容，即个人基本情况、对社区调解制度的看法以及对社区调解工作的意见和建议。通过对调查问卷的分析，为分析问题提供事实依据。

（2）访谈法

为了研究问题的需要，2020年2月27日，笔者拟定了访谈提纲，2月28日，笔者通过视频电话的方式与社区调解处的相关领导、人民调解员、人民调解志愿者等5人进行了深入访谈，以期获得真实的调解处工作情况，提高论文的时间价值。

2.资料分析方法

（1）文献研究法

通过浏览中国知网、中文发现等文献数据库，在参阅有关城市社区治理中纠纷调解的一系列期刊、著作、政策基础上，理清学术界在此问题上的研究情况和发展态势。

（2）归纳分析法

总结归纳学者的看法以及收集的资料，得出城市社区治理中纠纷调解目前研究的现状以及策略与效果，并且结合实践，提出一些科学可行的有助于社区纠纷调解的建议。

（3）案例研究法

收集南通市中南城社区治理中纠纷调解处理的实际资料，采用问卷调查与访谈相结合的方式，结合相关理论进行分析，为本文提供实践背景和事实依据。

（五）研究的创新之处

目前关于社会综合治理工作和城市社区矛盾纠纷调解方面不断有新的研究出现。本研究以城市社区调解的内容为分析点，对中南城社区调解的主客体以及调解方式等各个方面进行了综合探析。以社区成员的视角出发，结合社区治理相关知识，试图提出切实可行的完善建议。

（六）论文结构

本文研究的重点在于通过了解调解处的实际运行情况，发现其存在的问题，对解决问题提出建议。绪论部分交代研究背景与意义、国内外相关研究的回顾以及所采用的研究方法。第二章以实地调研中南城社区为基础，了解南通市城市社区调解的现状，发现该社区过往调解经验的可借鉴之处，深度剖析后，在第三章提出社区调解机制存在的问题并分析问题的原因，为了解决这些问题，近一步完善调解机制，第四章对存在的问题提出一些可行的建议。

二、南通市城市社区调解现状--以中南城社区为例

（一）中南城社区调解概况

中南城社区处于南通市商业较为繁荣的崇川区，交通便利，北接市政府，东临南通大学，西望狼山风景区，是典型的新型商品房社区。中南社区成立的时间是2010年的11月。该社区的建筑总面积是133.65万平方米，同时包含了住宅面积14万平方米。以及商业面积5万平方米。其中最为重要的体育会展中心所用的面积约为40万平方米。中南社区经统计楼房共有43栋，其中有3422户住户，但常住居民只有8102名。

笔者之所以选择中南城社区作为调研地，一是因为中南城社区是笔者生活过的小区，对一部分居民和工作人员有一定的了解，调查研究过程中可以减少一些阻力，二是因为对社区情况比较熟悉，对收集到的信息和材料有初步辨别有效性的能力，三是因为南通市在城市规模中属于居中位置，选择南通市中南城社区来分析城市社区纠纷调解处运行的状况以及存在的问题，在中小城市中具有一定的代表性。

（二）调研方案

1.调研方案概况

(1)本研究依据城市社区纠纷调解涉及到的不同方面与内容，制定与之相对应的调查问卷。问卷内容设置为三部分，第1部分的内容是被调查者的基本情况，第2部分则是社区调解的了解度、参与度、信任度以及居民间的互动情况等被调查者具体知道什么，第3部分是对社区调解的需求状况，第4部分是开放性问题，被调查者可以对于本社区调解现状提出意见和建议。问卷由小区物业协助在业主群中发放。

(2)对社区调解委员会工作人员和组长进行深度访谈和近一步的调研。

2.调查样本分析

本次研究共发放的问卷总数为250份，但实际回收回来的问卷份数只有226份。经过查看研究发现实际有效的问卷有217份，问卷的有效程度达到了96%。

（一）被调查对象基本情况

表 1调查对象的基本情况

在性别上，男性略多于女性；在年龄上，未成年与老人占比较少；在教育水平上，主要分布在高中，整体学历较高。

家庭情况：主要指的是婚姻情况。已经结婚的有43.3%，目前仍旧是单身的有56.7%。

社交情况：在“与其他社区交往的密切程度”中，63人选择“十分密切，交往频繁”，占29.0%；106人选择“密切程度一般，偶尔会有交流”，占48.8%；49人选择“几乎没有来往”，占22.6%。

调查对象对社区调解了解情况：居民在调解途径的选择方面，当居民出现纠纷时，217人中选择政府来出面调解的人数为51人，是总数的23.5%；有30个人喜欢到法院寻求帮助，这部分人占据总数的13.8%；选择社区介入调解的人数有69人，这部分人数最多且占总人数的31.8%；但是喜欢私下自己解决的人数也不少，高达67人，占据总人数的占30.9%。

居民对社区调解处的了解程度：认为自己非常了解的居民有86人，占总人数的39.6%；认为自己只是大致的了解的人数有108人，是总人数的49.8%；而只有23人认为自己完全不了解，这部分人数最少，但是仍旧占总人数的10.6%。

居民对社区调解的相信程度：在“您在发生纠纷时是否会选择社区调解”中，97人选择向“是”，占总人数的44.7%；120人选择“否”，占55.3%。

调查对象的调解需求情况：

图 1 调查对象的调解需求情况

（二）社区调解处工作概况

图 2 2015-2019年中南城社区纠纷调解数及调解成功率

由图2可以看出，中南城社区纠纷调解数量整体上有所上升，随着中南城及其附近街道的繁荣发展，中南城社区的入住率大幅提高，新入住的居民短期内都属于不认识的状态，发生邻里纠纷的概率也随之上升。尤其是2016年，大量新住户入住，有很大一部分是在南通暂时住下的其他地区、其他国家的租户。2017年随着南通建设和谐社区的进一步推进，市政府及司法部门都十分重视社区是否能够及时有效解决纠纷问题，社区调解委员会也尽了非常大的努力防止纠纷和解决问题，很多纠纷事件在其萌芽的时候就被遏止了，因此社区纠纷调解的数量下降了不少，同时调查结果得知其调解成功的概率高达97%；2017年到2018年这一年的时间内，社区纠纷数量基本保持在36件，社区纠纷的调解处的成功率亦趋于一个稳定。

图 3 2019年中南城社区矛盾纠纷类型比例图

根据图3我们可以得知，中南社区矛盾纠纷中占据比例最大的是邻里之间的纠纷，其所占比例高达48%。紧随其后的是婚姻上的纠纷，根据中南城社区的档案可以了解到，导致邻居之间发生矛盾冲突的有以下几个问题：噪音干扰、下水道堵塞、上下楼板间渗水问题以及同层邻居间垃圾堆放等；而引起婚姻纠纷的典型代表是夫妻间以及婆媳间的矛盾，当然也有极少数的家庭牵扯到了赡养老人和父母的问题。因为物业管理产生的纠纷，也是该社区常见的纠纷类型之一，有居民认为物业收取了费用却又不能提供与该费用相对应的服务，因此产生不满。

根据实地调研调解处发现，邻里纠纷与物业管理纠纷成功率较高，一般居民遇到这两种情况也更愿意选择社区纠纷调解处调解。邻里纠纷是非曲直较为明显，加上居民们配合调解处的工作，因此调解成功率很高。物业管理纠纷在社区调解处介入后，通常会选择妥协，用提高工作水平来得到居民更高的满意度。一方面是物业自身服务工作确实没有到位，另一方面是迫于压力。相对而言劳动、借贷等纠纷调解成功率较低一些，因为涉及个人财产及法律问题，在调解处初步调解无效后，居民们很大几率会采用向法院提起诉讼等方式。

（三）中南城社区的主要调解手段

中南城社区作为近十年发展起来的新社区，年轻租户与外来游客较多，也有南通原住居民在此处定居，自然而然会产生一些思想的碰撞，很多矛盾纠纷都是因为对事物认识的不一致产生的，又因缺少沟通加上互相误解，加大矛盾。一般寻求社区调解处解决的纠纷事件不会牵扯到特大的利益纠纷，因此调解人员在调解不涉及大是大非的邻里纠纷时，要注重对情理的运用，这样既可以化解纠纷，又不会影响社区居民间的关系。同时，为了减少类似矛盾的发生，社区调解处开通了线上交流渠道，弥补线下交流的时间、地点的限制等问题，能更快发现矛盾苗头并及时将苗头去除。

在实际调解过程中，调解员一般先选择与纠纷双方单独劝说，当双方情绪缓和下来并逐渐意识到自己也有错，有讲和的意愿时，调解员会将纠纷当事人聚集起来，进行面对面的交流，以商讨出解决纠纷的最佳方案，从而达到“双赢”的结果。此外，纠纷当事人对于有血缘关系的亲属和接触较多的熟人及朋友会更加信任一些。因此在解决一些较为复杂的邻里纠纷等纠纷中，社区调解处还会请到当事人熟悉的人来缓和矛盾双方的气氛，从而达到协助调解的效果。

在遇到如借贷纠纷等涉及双方较大利益的纠纷时，在调解时会注意到心理干预，温情调处。在调解过程中，调解工作人员积极运用心理学知识，对欠债的对象耐心做一个思想工作，再加上有效调解方式的辅助，让欠债人员感受到不还欠款，于情于理于法都说不过去。只要能够把握时机，就有机会让双方及时达成调解协议，以便于加速借贷纠纷的化解，加速案件处理的进程，大大提高调解效率。^[11]必要时，还会与法院等进行合作调解。

（四）中南城社区调解的经验借鉴

2019年中南城社区总体调处成功率高达97%，对南通市建设和谐社区具有一定积极的影响作用。在笔者在对社区各方面分析之后，总结了以下两点经验可供借鉴：

1.社区调解“网格化”

中南城社区会根据区域划分11名组长，组长加上社区调解处8名调解人员共同为居民提供社区服务。各组组长熟悉负责区域楼层的居民，可以较好的协助调解处开展调解工作。同时，居民遇到矛盾时也可以第一时间找组长反馈，社区调解成网格化。

2.定期进行社区矛盾排查

社区调解员和组长一般会选择在非工作日进行上门进行社区矛盾排查，通过走访每家每户，以加强和居民间的联系，帮助他们解决问题，解决一些在萌芽状态的矛盾，促进社区和谐。

三、中南城社区纠纷调解存在的问题及原因

通过中南城社区纠纷调解处工作的现状，可以看出，南通市在调解这一方面有其传统的调解手段，也适当采取一些新方向，但同时，中南城社区存在某些不容忽视的问题，这些问题也可以反映出南通市城市社区的一些共性问题。

为了能够更好的把握南通市整体社区纠纷调解机制的运营状况，需要对共性的问题进行分析：

（一）中南城社区纠纷调解处存在的问题

1.调解制度不规范

在对中南社区发放问卷进行调查和面对面访谈的时候，可以很明显的看到，中南社区在其调解过程中出现许多不规范的现象，例如调解制度完善性存在问题以及调解程序混乱。我国的司法部颁布过一些与调解有关的文件上对调解的各项措施做出了明确的规定。其中调解程序也有了较为详细的解释与规定，但在具体实践中，总存在调解人员不严格按照《意见》进行社区调解的问题。^[12]

首先，根据查询社区档案处发现，中南城社区严格按照规范的流程完成的调解案件占总调解案件的28.3%，其他的案件通常都是调解委员会根据现场情况随机进行调解。这些现象足以说明在社区调解的过程中了解人员有较强的灵活性，但是同时也出现出了规范性要差。调查结果还得知调查委员会的调解案件中仍旧有31.7%的案件并没有按照规定将双方安置在正规的调解场所中进行调解。而在将结果通知当事人的方式选择上只有34.2%的案件以非常正式的书面形式对当事人进行通知，其他均是由调解人员口头阐述。最后，调委会在某些月份只记录较大的事件，当有上级检查或者有硬性要求时才详细记录备案，因此存在纠纷信息记录不全面的问题。

2.城市社区调解公信力与了解度不足

在发放给居民的问卷调查中，关于“居民在发生纠纷时，是否更倾向于选择社区调解处”的提问中，仅有87人选择向社区调解委员会寻求解决方式，占总人数的40.1%，剩余的被调查者更愿意去向政府、法院或者是私下解决。以上数据反映出社区调解仍不是居民选择解决纠纷的首要选择，这一现象很大程度上可以归结于社区调解在民众间的公信力不足。

3.城市社区调解经费不足

据中南城社区调解员告知，调解人员有时可能要连续工作十几小时，且任何时候都有可能发生需要调解的情况，尽管在调解过程中，他们会得到一定的补贴，但是这些经费对于实际调解来说，还是过少，这一定程度上影响了调解人员的调解积极性。

4.社区居民缺少互动平台

从对社区居民的实际调研以及过往的经验可以看出，居民更倾向于相信自己熟悉的人，而中南城社区的大部分居民的关系都处于一个不是特别熟悉的状态，中南城社区中租户较多，有些租户可能来自其他地区或者是其他国家，中南城社区又是单元户，尽管社区居民在物业组织下有一个微信沟通群，但不少居民还未加入，且除此之外，居民缺少可以互动的平台。因此，社区居民一旦遇到纠纷，很少会有相互退让的情况，彼此都怀有戒心，大大增加社区调解的难度。即使社区调解人员成功调解纠纷，当事人还可能出现对对方的不信任的情况，在调解之后选择诉讼等途径，浪费社会资源，对城市社区调解起着逆向的推动作用。

（二）中南城社区纠纷调解机制存在问题的原因

1.政策法规不健全

司法部虽然对调解的程序等方面做了制度规范，但实际工作中缺少可以保证所有的工作人员依法进行社区调解工作的细则。在与社区调解人员的深度访谈中提及调解记录不全面、调解信息不够完善的问题，工作人员指出两个原因：一是他们认为许多邻里纠纷都属于家长里短的小事，不值得专门备案记录；二是调解员一个人可能不止有一个职位，由于常常还有其他工作任务，加上没有专门记录的人员，他们往往会在忙碌的工作后忘记及时记录。从以上对话记录也可以看出，城市社区调解人员对于调解的完整程序重视不够，甚至忽视纠纷调解的记录备案。

2.社区调解的民间性、主动性缺乏、调解人员专业性存疑

社区调解公信力不足主要有三方面原因：首先，社区调解的民间性使得其法律地位不够突出。就南通市中南城社区而言，大多数社区调解委员会人员并非专业从事该方面的人员，而是身兼多职或是志愿者，比较偏向于民间性。一方面，民间性更容易拉近和居民间的距离，使居民更容易相信调解人员。但另一方面，在当事人双方的某一方利益受损时，这一方往往会认为调解人员不够公平公正，存在偏袒行为，最终会影响社区调解的公信力。

其次，在问卷调查中，仅有86人表示对于社区调解委员会非常了解，这表明社区居民对社区调解委员会了解度不够。造成该情况的原因有两方面，一是社区对调解委员会的宣传力度不够，社区居民没有了解社区调解委员会的机会，二是调解委员会的工作有一定的被动性。调查中显示，社区居民发生纠纷时，调委会有21%的几率不能及时主动调解纠纷，而是当社区居民寻求帮助时才会介入。这反应了社区纠纷调解缺乏主动性，如果社区调委会不能及时介入调解，很可能会失去调解的最佳时期，进一步导致情况的恶化和双方纠纷的扩大，从而影响整个社区的稳定性。

最后，社区居民对调解员的专业水平仍然存在着疑问，相对应的对社区调解失去信心。经过调查发现，社区调解人员在能力与责任意识方面存在着问题，居民对调解人员不满意度高达43%。因此中南城社区需要进一步提升相关调解人员的综合素质以及培养责任意识，以求能够更加高效率地处理社区纠纷问题。

3.经费补贴标准不一

如今对调解人员的补贴还是停留在误工补贴这样单一的阶段，并且没有统一的补贴标准，这很容易导致经费无法正当使用的乱像。就南通市中南城社区而言，人民调解费用虽然已经进入到市政府的财政预算，但在社区这层，并没有专项支持调解的经费。这导致在实际调解工作中，调解人员需要经过比较繁琐的程序达到申请补贴的效果，经费无法在短时间内到相关组织及人员的手中，一定程度上影响调解的效率和工作人员的积极性，也不利于社区调解的长期发展。

4.社区居民间信任机制的缺失

对调查问卷收集到的数据进行生成的分析与研究，可以得知社区居民之间很少出现互动。大多数居民与其他居民甚至是陌生人关系，信任度较低。67%的社区居民与邻居偶尔或者根本没有交流，近两年来这个比率呈现不断上升的趋势。在调查中发现，只有29.0%的居民会经常与小区其他居民沟通和来往。社区居民之间的互动频率较低，缺乏居民的信任机制，邻里为了各自的利益很难对不熟悉的人做出退让，这很大程度上加大了社区调解的难度。

四、完善城市社区纠纷调解的建议

通过上文的研究，可以发现中南城的社区调解处有着属于自己的一套运作体系，在社区中的基本活动是没有问题的，但是仍有存在一些限制因素，为了更好地发挥调解处作用，应当对当前的运作体系进行完善。在本章中，笔者将结合调研过程中发现的问题、分析出的原因，为社区调解处更好地运行提出建议。

（一）规范城市社区调解制度

社区调解处的高效运作离不开调解制度的保障，针对中南城社区出现的调解人员在遵执行调解程序方面的意识欠缺、调解经费不足等问题，做出以下两点建议：

1.规范调解程序

规范调解程序，从受理纠纷开始到调解纠纷到后期的记录备案与回访等，都要严格按照要求进行。对《人民调解法》中的规定进一步细化与规范，将程序规范落实到调解工作的各个方面，以利于有效高效地完成调解工作，从而提高居民对调解程序的认可。同时要将具体的调解程序告知社区居民，增强社区工作的公开度。

2.建立社区调解经费保障机制

即使《人民调解法》等法律条文对调解的经费方面有明确规定，在实际工作中，仍有许多经费稀缺、使用不合理的现象发生。完善社区调解中的经费保障机制，对保证社区调解工作的有效进行、增强社区调解工作人员工作的积极性以及帮助社区调委会高速运转具有正向作用。

各级人民政府依据当地实际的情况，为本地制定合理的专项经费，并把调解经费归入专项财政预算体系中，以保证能够长期给社区调解提供经费。各级机构还要保证经费的有效使用，防止出现被其他部门挪用或占用的情况。此外，要完善社区调解经费的使用规范，无论是经费的申请还是报销，都要走正规程序。最后，要加大对调解处的调解人员的补贴力度。对于优秀的调解人员，要给予精神和物质的双重奖励，以期激发调解人员的工作积极性。

3.完善多元化纠纷调处机制

人民调解制度现在之所以始终保持活跃，一个重要的原因就是根据社区调解机制根据时期特点及时进行变革。将社区调解与其他调解，例如行政调解、司法调解等相结合，将现有的纠纷化解机制和其他工作实现联动，包括信息联动、人员培养联动、纠纷处理联动等，可以使得纠纷调解处良性运行。^[13]

（二）提升社区自治能力，重建社区信任机制

作为一项面向居民、服务居民的机制，居民对机制的认可支持和有序参与是机制有效运行过程中必不可少的，纠纷调解机制不可以脱离居民独自存在，更不可以与居民相对立运行。培养社区居民的自治意识，号召居民积极参与社区矛盾纠纷调解处的工作，能很大程度上提升社区自治能力。本研究在调研中，也发现现代城市社区内部相当一部分居民不信任的问题，妨碍纠纷调解机制的平稳运行。要想打造互相信任、和平有爱的社区环境，还要不断促进居民间的互动、提高社区居民参与社区公共活动的积极性。同时也要提供社区居民参与活动的平台，加强教育宣传，使居民能产生一种集体精神。

1.重塑社区调解制度权威

居民主动接受调解或者寻求调解的前提是社区调解制度具有权威性。加强权威性不仅要靠社区调解处及其工作人员的服务，更要靠文化传统及法律政策等因素的引导。^[14]

首先，加强对社区调解相关法律政策的宣传，使社区居民对此有相关的认识。例如多设置一些宣传栏和关于社区调解的意见箱等，及时更换调整，尽快处理居民提出的意见和建议。且在当今的信息社会，传统的宣传栏、纸质资料的形式已经很难达到原有的效果。结合中南城的现实情况，年轻的业主或租客较多，可以选择结合社交媒介，利用信息技术拓宽宣传的途径，加大宣传的效果。比如社区论坛中设置调解专栏、社区公众号等及时推送相关信息，这样既能降低社区纠纷调解处的工作成本，又可以缩短调解处与业主之间的交流距离，业主不用特地去到调解处也能实现与调解工作人员的沟通，调解人员及宣传人员在日常交流中也能努力争取业主的认同与好感。^[15]同时，社区也要正确认识社区纠纷中的必然性，避免出现谈纠纷色变的情况，以一种正确的心态向居民传递相关信息，引导居民走向和谐相处之道。^[16]值得注意的是，社区调解过程中要尊重被调解双方的隐私权，整个过程采取保密性的原则，在实际调解中采取封闭式的模式，避免普通居民近距离参与调解。但可以举办模拟调解活动，或者在公众号开辟专门链接通道，了解调解处的概况，附加最新的图书资料。

其次，增加居民间的信任度。社区之所以能够活跃在不同区域，其不可缺少的基础就是丰富的人际关系交往，相互频繁交流也有利于人际关系中信任的建立。^[17]要充分利用社区资源，用各居民都能接受的方式组织不同种类的社区活动，鼓励居民参与，在活动的交流中逐步消减社区居民间的隔阂。社区也可以适当借助当地政府的力量，在南通市政府的协助与指导下，开展一系列如社区法律讲堂、专题知识竞赛等活动。社区互动率提高能带来的不仅是加固人际关系的纽带，还能有助于社区纠纷调解处顺畅运行。

2.调解方式创新

根据中南城社区的特点，在服务过程中灵活运用新方式进行调解。

充分发挥社区调解中的“居民评议制”，充分运用各种社区调解机制以保证居民在社区调解的参与度。而在中南社区的实际调解中已经流于形式。居民评议是让参与评议会的居民针对某一矛盾纠纷事件发表个人的观点以及投票选出解决纠纷的方案，最后集体签字确认。居民评议会一般包括社区调解委员会成员、事件各方或矛盾纠纷见证人、社区内部的意见领袖、每栋小区的楼长等。鼓励参会者在评议中提出自己的意见，不仅能培养和提升自身化解矛盾纠纷的能力，还能营造良好的对矛盾纠纷调解处的信任氛围，在解决纠纷的同时培养业主的公民意识。因此要充分发挥居民评议制的作用，给予居民落到实处的主人的地位，并且在评议过程中有所发现，制作出相应的解决方案，以期更好地提高调解处的效率。

3.提高社区调解队伍的整体素质，优化组织结构

（1）建立一定的人员交流制度。要想保证调解处不断顺畅运行，充足的人才储备量必不可少。主要可通过互派人员的方式展开学习交流，实现优势互补、互促互进。街道司法所、基层人民法院及各有关部门需定期与社区现场交流，同时还可借助信息联动平台进行实时沟通。^[18]社区可向上述单位传达基层组织与人民的需求呼声，也可向其他先进社区借鉴经验、学习专业技能，在互相学习互相借鉴中碰撞出新的火花，使各主体在冲撞中找到平衡、在互动中动态调整，提高为人民服务的水平。

（2）对社区调解员进行一定的知识与技能培训，充实他们的法律知识，提高他们沟通的技巧。补充法律知识有助于调解人员在处理纠纷时，遇到法律层面的问题，能够依法调解；培养沟通的技巧，能够让调解员在短时间内获得居民的信任，以此能更好地进行调解。

（3）对当前调解人员编制混乱以及兼职过多的情况做出改变，适当扩大城市社区调解员的编制。在实现调解人员专业化方面，可以借鉴公务员考试，通过公开招聘、笔试和面试等程序，挑选出符合职位需要的应届生或者优秀的社会人才，定编定岗，此外还要定期对入编人员进行考核，促使社区调解人员巩固旧知识、学习新的知识。通过这样的途径，层层选拔，选出的调解人员的专业素养与综合能力一定会有大幅提升。

（4）建立严格有序的监督考评机制

把对社区调解处的工作监督考核纳入社区综合整治工作的一项量化考核内容，严格审核调解人员以及调解处的考核结果。该考核能够促进调解工作的顺利进行，同时也能够让调解工作往正确且科学的方向发展。

我们要建立一个调解处的监督体系，规范对调解处的监督行动。社区调解处是社区调解的基石，社区调解处工作人员的行为对社区调解工作的展开起着重大的促进作用。首先，要加强对调解处的监督。目前大部分的社区调解处都是由基层司法接手管理的，但是仍旧缺乏基层人民政府和法院的严格监督。因此适当加强各基层政府机构对社区调解处的监督，能够使其调解工作按着政府制定的方针和政策方向发展，也要确保其符合法院的各项规定。司法所、人民政府与法院三方对社区调解处的监督有利于确保其工作有效合理进行。

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