公共危机事件对社会具有极大的危害性,并且是突发的,难以控制的。由于NGO能更加贴近社会大众,具有信息优势的特点。对于可能发生的公共危机有敏锐的预见能力,通过各种信息渠道及时向社会反映危机信息或传达至政府,协助政府做出决策,起到防患于未然的作用。

非政府组织在应对公共危机管理方面具有独特优势,其发挥着不可替代的作用。然而,由于我国非政府组织起步较晚、发展还不够成熟,导致其在参与公共危机管理过程中面临诸多困境。鉴于此,政府需要为非政府组织营造良好的发展环境,非政府组织也需不断加强自身建设,从而确保公共危机更加及时、有效的防治,提高危机管理效率。

一、非政府组织的涵义和基本特征

所谓非营利组织(NPO, nonprofit organization),根据我国NPO研究领域权威学者给非营利组织所给的定义,即非营利组织是指不以营利为目的、主要开展公益性或互助性活动、独立于党政体系之外的正式的社会组织。国际上一般称为非营利组织,常常包括或所指:慈善组织、公益组织、第三部门、非营利部门、志愿组织、草根组织、免税组织、独立部门、公民社会等。

美国研究非营利组织的专家,约翰霍普金斯大学的莱斯特萨拉蒙(LesterM.Salamon)教授指出,非营利组织有六个最关键的特征: 1、组织性(正规性),即有一定的组织机构,是根据国家法律注册的独立法人; 2、民间性,即非营利组织在组织机构上独立于政府,既不是政府机构的一部分,也不是由政府官员来主导; 3、非营利性,即不是为其拥有者积累利润,非营利组织可以盈利,但所得利润必须用于组织使命所规定的工作,而不能在组织的所有者和经营者中进行分配; 4、自治性,非营利组织有不受外部控制的内部管理程序,自己管理自己的活动; 5、志愿性,在组织的活动和管理中都有相当程度的志愿参与,特别是形成有志愿者组成的董事会和广泛使用志愿人员; 6、公益性,即服务于某些公共目的和为公众奉献。学者们在进行国际比较研究当中也发现,这样一种组织形式,在不同国家以及不同的领域有着不同的叫法,比如非政府组织、慈善组织、志愿者组织、第三部门、公民社会等等。这里尤其值得一提的是非政府组织(NGO, non)governmental organization)。世界银行把任何民间组织,只要它的目的是援贫济困,维护穷人利益,保护环境,提供基本社会服务,或促进社区发展,都称为非政府组织。

二、当前非政府组织参与危机管理的困境

非政府组织自身建设不够完善，参与危机管理的能力不足。我国非政府组织的自身建设还不够完善，还存在着很多问题，进而导致其参与能力不足。首先，非政府组织发展不平衡。在不同地区的不同组织以及同一组织的不同部门都存在着发展不平衡的现象。非政府组织在参与危机管理过程中缺乏一定的资源支撑。首先，人力资源不足，缺乏专业人才。"我国非政府组织成员的文化程度呈现两头小，中间大的格局，即以高中、中专、大专和本科学历为主，而低学历和高学历的职员比例均较低。其次，财力、物力缺乏。现阶段我国正处于社会转型时期，各种体制正在发生变化，非政府组织不可避免的受到冲击。^[1]

非政府组织的独立性差,过分依赖政府,有明显的官办色彩。我国现有的非政府组织有很多是从政府行政部门转化而来的,虽然名义上与行政部门脱钩,但在体制和观念上仍延续着原有的管理模式和思维定势,带有浓厚的/官办0色彩。一些组织由于紧紧挂靠在政府有关部门,实际上成了政府的办事机构,在政府与企业、市场、社会之间的关系中,

成了政府一个新的管理层次,甚至成了政府精兵简政的缓冲区。^[2]

经费缺乏,财务制度不够健全。资金是组织的生命线,非政府组织的生存与发展有赖于充足的资金,但资金缺乏是目前中国非政府组织发展的最大障碍。根据在全国的抽样调查,缺乏资金以41. 4%的比例排在非政府组织发展面临困难之首,成为制约非政府组织发展的瓶颈。^[3]