文 献 综 述

摘要：本文从国外应急管理中碎片化问题已有研究和国内应急管理中碎片化问题的研究成果两个方面分别进行阐述。国外研究部分主要阐述应急管理的涵义和发展、国外学者对应急管理中碎片化的研究状况等。国内部分主要结合已有成果从社会系统、技术系统的角度总结我国应急管理的研究现状。

关键词：应急管理；突发事件；碎片化

一、研究背景

人类社会史是与各种各样灾害抗争的历史，是逐渐从被动承受、逃避灾害的低级阶段向主动、综合防控的高级阶段的发展历史。随着社会、经济和技术发展到一定阶段，应急管理（危机管理）应运而生，它是人类面对灾害的一种有意识的综合防控管理和措施。

各种突发性事件层出不穷的今天，一次次的突发事件反映了国家和各城市的应急管理能力。从汶川地震、台湾高雄地震等自然灾害到昆明”3.01”暴徒事件、上海外滩踩踏事件、东方之星客轮翻沉事件、天津港”812”特别重大火灾爆炸事故等突发事件，暴露了城市应对突发事件的认识和防范不足，城市应急管理体制的不完善以及城市应急管理在组织结构、资源配置、沟通机制、参与主体上存在碎片化困境。应急管理在参与主体方面和沟通机制的碎片化也就是美国学者在应急管理碎片化问题中提出的横向碎片，应急管理中的组织结构存在的碎片化现象也就是纵向碎片。国内学者也在城市应急管理这个研究中从不同的视角比如应急管理体系的构成、运行机制、应急管理的指导原则和技术支撑对碎片化的现象展开研究。可见，无论是在国外还是我国，学者们对城市应急管理和应急管理中碎片化的研究取得不少成果。

二、国内外研究现状

1、国外研究现状

西方应急管理理论主要以危机管理理论出现。危机管理理论这一概念是美国学者于二十世纪六十年代初提出。二十世纪六十到七十年代以后，出现了有关企业危机管理、政府行政危机管理、国际重大危机事件管理等方面著作。

社会学家托马斯德拉贝克提出美国应急管理存在四个特征：地方主义、标准化的缺失、单位多样性以及碎片化。所谓”碎片化”,原本意指的是完整的东西破碎形成诸多零块。^[2]有学者把应急管理中存在的碎片化问题归结为横向碎片和纵向碎片两种。^[3]横向碎片就是指不同性质的应急管理参与者互不沟通，缺少协调，甚至彼此制约。纵向碎片化就是指不同层级的政府缺少有效联络，相互协调不力。鉴于此，研究学者强调，应急管理不仅要求同意岑寂或不同层级的政府机构及官员之间进行合作与协调而且要求社区之间在备灾、应灾方面进行合作与协调。^[4]为实现应急协调，美国特别注意处理政府间关系，即所有政府层次的公共组织与私人组织之间的互动交流。美国学者图尔敏等人认为政府公共机构必须面对”政府间距离”即批次之间、相互冲突的组织文化。学者希克斯针对碎片化组织间关系的复杂性和多变性提出的第三种解决之道就是互换及互赖，即未化异也未求同。^[1]在应急管理实践中，为实现应急协调，减少应急管理碎片化，美国政府采取了一系列措施如重视应急沟通和应急规划、签灾害互助协议、改进应急管理系统、完善应急方案等。2008年3月22日,美国政府开始实施了《国家响应框架》,取代了《国家响应计划》。它以ＮＩＭＳ（国家突发事件管理系统）为基础,目的是整合全国社区、州、联邦政府私营部门、非政府组织等力量,综合性地应对各种风险及突发事件，应对应急管理中存在的碎片化现象。日本学者应对应急管理中的碎片化现象提出了全政府型一元化的应急管理体系主要包括应急管理体制、应急基础设施和应急管理区域协同机制。