摘 要

近年来，综合管廊以其对管线的集约作用与良好的后期维护性为城市管线的安置提供了有效的途径，社会效益显著，建设需求强劲。在技术问题得到解决后，困扰综合管廊进一步发展的是不清晰的投融资模式。本文首先从国内外综合管廊项目的资金来源、权利划分、收费方式的研究，提出了四种投融资模式并画图说明，分析了其优缺点与适用阶段。综合管廊项目投融资趋势为，政府出资将逐步减少，社会资本会逐步参与到综合管廊项目全过程。分析了综合管廊投融资模式选择的主要影响因素，结合案例分析，在财政资金有限、工程技术进步、资本风险加大与控制方式转变的宏观环境下，具体可行的模式为社会资本出资和政府补贴模式。最后针对综合管廊项目在政策、法律、有偿使用的制度上存在的问题提出具体建议，为综合管廊的有序投资发展提供具体可行的保障措施。以此来全阶段保障综合管廊项目的顺利开展。

关键词：地下综合管廊；投融资模式；演变；选择

Abstract

In recent years, the Multi-Utility Tunnels（MUT） has provided an effective way for the resettlement of urban pipelines with its intensive role in pipelines and good post-maintenance, with significant social benefits and strong construction demand. After the engineering and technical problems have been solved, the further development of the integrated management corridor is the unclear investment and financing model. This paper studies the source of funds, the division of rights, and the method of charging from the MUT project in China and abroad and then combining these with local financial characteristics, technological progress, changes in the financing environment to draw a conclusion that there is a trend the government funding will gradually drop off while the social capital gradually take up the overall process of the MUT. Four investment and financing modes with respective advantages and disadvantages in the process of transformation are proposed. Through the analysis of the main factors affecting the choice of MUT project investment and financing mode, and combined with the case analysis, it is determined that the specific choice is the mode of social capital investment and government subsidy under the macro environment of limited financial funds, engineering technology progress, capital risk increase and control mode change. By analyzing the problems existing in the policy, law, and paid for use system of the MUT project, concrete and feasible measures in policies, legal provisions and payment methods are proposed for orderly investments. In this way, the smooth development of the MUT project will be guaranteed in all phases.

Keywords：Multi-Utility Tunnels（MUT）；Investment and Financing Mode；Evolution；Selection

目录

摘要 I

Abstract II

第1章 绪论 1

1.1 问题的提出 1

1.1.1 研究背景 1

1.1.2 研究目的 1

1.1.3 研究意义 1

1.2 国内外研究现状综述 2

1.2.1 国内研究现状 2

1.2.2 国外研究现状 3

1.3 研究内容、方法和技术路线 3

1.3.1 研究内容 3

1.3.2 研究方法 4

1.3.3 技术路线 5

第2章 我国城市地下综合管廊投融资模式比较与其演化 6

2.1 政府全额出资的综合管廊建设模式 6

2.1.1 政府全额出资建设模式的概念及特点 6

2.1.2 政府全额出资建设的优点 6

2.1.3 政府全额出资建设的缺点 7

2.2 政府与管线单位联合出资的综合管廊建设模式 7

2.2.1 政府与管线单位联合出资建设模式的概念及特点 7

2.2.2 政府与管线单位联合出资建设模式的优点 8

2.2.3 政府与管线单位联合出资建设模式的缺点 8

2.3 政府和社会资本联合出资模式 9

2.3.1 政府与社会资本联合出资建设模式的概念及特点 9

2.3.1 政府与社会资本联合出资建设模式的优点 10

2.3.2 政府与社会资本联合出资建设模式的缺点 10

2.4 社会资本出资和政府补贴模式 10

2.4.1 社会资本出资和政府补贴模式的概念及特点 10

2.4.2 社会资本出资和政府补贴模式的优点 11

2.4.3 社会资本出资和政府补贴模式的缺点 11

2.5 本章小结 12

第3章 综合管廊投融资模式选择的主要影响因素分析 14

3.1 财政约束的影响 14

3.2 工程技术进步的影响 14

3.3 资本风险的影响 16

3.4 控制方式的影响 16

3.5 本章小结 17

第4章 案例分析 18

4.1 工程介绍 18

4.2 项目工程投资 18

4.3 项目投融资模式选择 19

4.3.1 政府全额出资建设模式的可能性分析 19

4.3.2 管线单位参与建设的可能性分析 21

4.3.3 政府与社会资本联合出资建设模式的可能性分析 21

4.3.4 社会资本出资和政府补贴建设模式的可能性分析 21

4.4 具体模式设计 22

4.4.1 “TOT BOT”模式 22

4.4.2 财政支出测算与承受能力分析 23

4.4.3 社会资本收益分析 25

4.5 本章小结 25

第5章 保障措施 26

5.1 政策保障 26

5.2 法律保障 26

5.3 确权与有偿使用制度保障 27

第6章 全文总结与研究展望 28

6.1 全文总结 28

6.2 研究展望 28

参考文献 29

致谢 31

第1章 绪论

1.1 问题的提出

1.1.1 研究背景

随着城市化进程的不断推进，复杂的地下基础设施的建设相比于快速扩张的地面设施建设相对滞后。为解决管线的安置问题，提升城市地下空间的规划水平与城市承载能力，2013到2015年，国务院及多部委陆续发布关于城市地下综合管廊建设的指导意见，对综合管廊高度重视。意见要求各地加强综合管廊的建设，提高地下空间的利用效率。由于综合管廊工程造价高，在财政缺口较大，难以直接投入的情况下，意见指出各地应积极探索新的投融资模式，通过引导企业参与建设与运营，为项目的开展提供资金支持。目前各级地方政府根据当地具体的财政状况，发展情况等采用的投融资模式略有差异，例如深圳市前海合作区的综合管廊项目采用了政府全权出资并运营；苏州采用了政府授权管廊建设运营公司和社会资本共同组成项目公司，融资建设运营管廊。在综合管廊的建设所面临的工程困难逐步克服后，社会对综合管廊的需求正推动着各地政府积极探索地下综合管廊的投融资模式。

1.1.2 研究目的

本研究以传统的市政工程建设模式与国内外综合管廊的建设情况为基础，通过对建设过程中不同地区综合管廊的实际建设方式、资金来源、权利划分以及收费方式进行比较研究，对现有的投融资模式进行一定程度的分析总结，对各种投融资模式的演化做简要概括。针对不同情况下，特别是现阶段面临的新挑战下，揭示各种模式的适用性与采纳条件，以达到为今后综合管廊的建设投融资模式选择提供可靠经验的目的。在此基础上，为解决投资的政治与法律环境不甚明确的问题，以吸引社会资本参与，完善投融资环境而提出相应的保障措施，为今后构建多元化的投融资环境提供保障。

1.1.3 研究意义

2013～2017年，国务院以及多部委连续发布相关文件，明确管廊建设目标任务，确定试点地区和财政补贴政策，积极推动地下综合管廊建设。在此背景下各地也制定了建设规划和实施方案，但由于其高额的前期铺设成本、公共物品的特征、建设与运营过程中不完善的法律和不清晰的收费模式，项目不能简单地采取政府或社会资本全资建设。缺乏适用性的投融资模式推动，地下综合管廊项目的前期建设与后期运营上的问题使其在投融资的过程中受到一定的限制，实际建设进度普遍较慢，难以达到社会需求。

本文研究基于对国内外综合管廊实际建设过程中的资金来源、权利划分、运营模式、收费方式的研究对地下综合管廊目前的投融资模式进行总结并分析不同情况下的最佳选择。相关投融资模式的确立，可为各地综合管廊的建设与相关项目的建设提供参考，具有一定的理论意义。合理有效的投融资模式能有切实加快综合管廊的发展，综合社会各方资源以解决目前社会地下综合管廊短缺的现状。对解决城市管线问题、缓解财政困难、丰富社会资本的投资渠道、改善城市环境有着重要的实际意义。

1.2 国内外研究现状综述

1.2.1 国内研究现状

我国大陆地区的地下综合管廊的发展起步较晚，相关法规与融资方式还不成熟。地下综合管廊作为典型的城市公共项目所使用的投资模式在实践中基本采用了城市公共建设项目的主要几种方式。我国台湾地区对地下综合管廊探索的较早，已形成自己的模式，台湾地区将建设费用与运营维护费相分离，其中建设阶段由工程主管机关与管线单位按1：2的比例出资后，管线单位之间再根据各自占用管廊空间比例与相关的直埋成本出资；收费方面，运营阶段的费用由管线单位担负，其中1/3的费用平摊，余下2/3根据使用强度按比例分摊^[[1]]。目前，大陆地区除了少数投资金额不大的管廊项目由地方政府投融资平台的平台公司在财政状况较好的政府直接的财政资金支持下进行建设（如深圳前海合作区综合管廊项目^[[2]]），近年来其他更多的地区是采用政府与社会资本合作的方式来建设地下综合管廊。在收费上，国内管廊对管线单位不收费或仅收取少量租金，尚无统一的收费标准，缺少投资回收的途径。在投融资上尚无清晰的模式。

理论研究方面，邱玉婷（2008）提出在综合管廊项目引入的初期，政府可以通过全权出资（直接拨款、银行贷款和贴息资金）的方式实现对地下管廊项目更好的控制。此举能降低管线单位的建设成本并辅以征收适度道路开挖费的形式吸引管道单位加入。然而此种方式的直接投资额巨大，资金回报周期长，降低了资金的流动性，给财政带来沉重的压力，该方式对政府财政能力有着较高的要求^[[3]]。钱七虎，陈晓强（2007）提出在财政难以为继，并保证综合管廊的产权归国有的前提下，可以由企业负责综合管廊的投资建设（建设）和经营管理（经营），协议到期后企业将综合管廊转移给政府部门，即BOT模式，政府部门可通过重新招标运营企业^[[4]]。该模式有利于转变政府职能、拓宽资金来源、保证项目实施。随着PPP方式的逐渐兴起，其将项目风险的重新划分，政府和社会资本不再是简单的控制与被控制的关系，提高了社会资本的活跃性，项目整体的风险得以降低，成为综合管廊项目采用的主要模式^[[5]]。然而在项目实施过程中也逐步涌现出一些问题，政府与私营单位的长期合作虽减少了政府的财政支出，分担了项目风险，但由于缺少相应的政策与法规对综合管廊的产权归属、收益分配进行明确，私营企业在项目上承担较大的政策与资金风险，难以实现预期的投资回报，甚至在融资阶段就承担了大量风险，使得项目无法顺利实施^[[6]]。王曦，祝付玲（2013）通过对管廊单位与政府部门的博弈行为分析，认为要建立多元化投融资模式；为综合协调政府、管线单位与运营企业的利益，需要充分运用收费、补贴、优惠、罚金等多种手段来实现对管廊的收益保障^[[7]]。Feng Sun ，Cheng Liu， Xiaoguang Zhou（2017）提出可通过构建互动的政府-社会投资分析框架对建设条件、地区政策与财政状况等进行综合分析确认投资规模与方式^[[8]]。李祥安（2018）认为在推广PPP模式的基础上应该逐步建立专业化的管廊运营公司，并逐步探索授权-建设-运营（ABO，Authorize-Build-Operate）模式并利用债券等直接融资的方式解决资金问题^[[9]]。然而该模式下政府机构控制能力较弱，债券融资在目前政府的融资过程中也受到一定的限制，风险成本不能得到有效地控制。唐圣钧（2018）等人提出要遵循“风险承担与控制力相匹配”的原则，即将风险分摊至最有能力控制和最有能力承担的一方承担，将政府部门作为管线单位向使用者收费的中间个体，对管廊的运营稳定性提供一定的支持^[[10]]。至此，综合管廊投融资形成了对投资参与者、建设模式、风险分配、收入保障以及政策支持方面的整个阶段研究，但尚无综合管廊投融资模式在管廊铺设技术进步、投融资环境特别是政策环境变化所带的成本变化以及进一步引发的投融资模式选择变化上的研究。

1.2.2 国外研究现状

地下综合管廊兴起于欧洲，项目的初期建设资金全部由政府的财政资金和银行贷款等方式支付，政府拥有综合管廊所有权。后期的运营阶段通过出租综合管廊的使用权，向入廊的管线单位收取租赁费用的来回收投资，并通过健全法律，禁止管线单位在综合管廊的规划或建成区域自行铺设，迫使管线单位选择综合管廊，保障了地下综合管廊的使用率与经济效益^[[11]]。由于欧洲地区资金充足，私有化程度高，相关研究主要集中于所有权方面，Canto-Perello和Curiel-Esparza(2013)指出地下综合管廊可以由个人所有、多人私有或是投资部门、建设部门与非盈利组织（包括政府）共同拥有^[[12]]。日本通过法律规定地下综合管廊与道路共同建设，由政府道路部门与管线单位共同出资进行管廊投资建设，建设费用按照一定比例分摊；建成后的管廊主体设施的维护工作与相应费用由道路管理者或道路与入廊单位共同承担，管线部分由入廊单位管理维护、承担费用，不过于追求建设回报^[[13]]。

1.3 研究内容、方法和技术路线

1.3.1 研究内容

本文研究的主要内容是中国的地下综合管廊项目采用的投融资模式。主要对国内外综合管廊的国内外实际建设方式、资金来源、权利划分以及收费方式进行研究与比较，分析我国综合管廊在不同的发展阶段适用的投融资模式。研究在现阶段面临的新形势下，如随着财政收紧、社会项目杠杆减小、综合管廊建设技术的进步对成本的影响等，社会资本充分参与的模式的优越性与必须性，并对其保障措施进行一定的研究。