摘 要

本文通过查阅相关文献，运用突发事件的三阶段理论，对政府应对突发事件的事前、事中和事后三个阶段分别进行分析，找出影响政府重大疫情应急能力的因素，运用层次分析法构建评价指标模型，找出了影响政府重大疫情应急能力的关键因素，并运用指标模型对武汉市政府的重大疫情应急工作进行评价。通过对评价结果进行分析，发现武汉市政府在重大疫情应急中，应急管理制度的建设、与公众的沟通情况、事后的总结和评估等工作还需改进，并提出针对武汉市现状提出了改进建议，为政府完善重大疫情应急工作提供了理论上和实践上的参考，帮助政府在今后的工作中更好地应对突发重大传染病疫情，提高政府的重大疫情应急能力。通过完善政府的工作，还可以提高政府的公信力，增加公众对政府的信任感，建设让公众满意的服务型政府。

本文的创新点在于运用层次分析法对影响政府重大疫情应急能力的影响因素进行分析，通过比较和计算，找出关键因素，构建有科学的指标权重的评价指标体系，对武汉市政府进行实例评价。

关键词：层次分析法、政府应急能力、重大疫情、评价体系

Abstract

In this paper, by consulting relevant literature, on three stage theory of emergencies, in advance of the government's response to emergencies, matter and afterwards three stages respectively were analyzed, and find out the factors that influence the government serious epidemic emergency ability evaluation model is established by using AHP to find out the key factors affect the ability of the government emergency major epidemic, and using the index model to evaluate the major outbreaks of Wuhan municipal government emergency work. Through the analysis of the evaluation results, found that the Wuhan municipal government in major epidemic emergency, the construction of the emergency management system, the communication with the public, after the summary and evaluation of work still need to improve, and put forward the improvement Suggestions are put forward according to current situation of Wuhan city, for the government to perfect the major epidemic emergency work and offer reference on theory and practice, to help the government in the future work to better cope with sudden major outbreaks of infectious diseases, improve the government's major epidemic emergency ability. By improving the work of the government, we can also improve the credibility of the government, increase the public's trust in the government, and build a service-oriented government that satisfies the public.

Innovation point of this article is the use of AHP to affect the ability of the government emergency major epidemic factors were analyzed, and through comparison and computation, find out the key factors, the construction of a scientific index weight of evaluation index system, evaluates the instance of Wuhan municipal government.

Keywords：AHP; government emergency ability; major epidemic; evaluation system

目录

第1章 绪论 1

1.1 研究目的与意义 1

1.1.1 研究背景 1

1.1.2 研究目的 1

1.1.3 研究意义 2

1.2 国内外研究综述 2

1.3 研究内容与方法 3

第2章 政府重大疫情应急能力的影响因素分析 5

2.1 政府重大疫情应急能力的构成 5

2.2 政府重大疫情应急能力的影响因素分析 6

第3章 基于政府重大疫情应急能力构成的评价指标体系的构建 8

3.1 评价指标体系的构建原则 8

3.2 评价指标的确定 9

3.3 评价方法的选择 11

3.3.1 评价指标权重值的确定 11

第4章 武汉市政府重大疫情应急能力评价 15

4.1 武汉市重大疫情应急管理的现状 15

4.1.1 组织结构 15

4.1.2 制度建设 15

4.1.3 宣传工作 16

4.1.4 其他应急准备工作 16

4.2 实例评价 16

4.2.1 数据来源 16

4.2.2 计算结果 17

4.3 评价结果分析 18

4.3.1 事前预防能力评价结果 18

4.3.2 事中应对能力评价结果 18

4.3.3 事后恢复能力评价结果 19

4.4 结论与对策 19

第5章 全文结论与研究展望 21

5.1全文结论 21

5.2 研究展望 21

参考文献 22

致谢 24

第1章 绪论

1.1 研究目的与意义

1.1.1 研究背景

近20年来，新发传染病的爆发流行频繁发生，严重急性呼吸综合征（SARS）、中东呼吸综合征（MERS）、人感禽流感（H1N1、H5N1、H7N9等）和埃博拉病毒（EVD）等对全球造成了重大影响的主要有。2014年初开始于西非三国的EVD爆发流行持续两年，2016年2月14日WHO正式宣布疫情结束，共感染（含疑似、可能和确诊）28601人，死亡11300人，是有史以来患病人数最多、病死率最高、流行范围最广的传染病爆发流行之一。而2015年5月韩国爆发的MERS疫情，在短短两个月内就造成了186人感染，36人死亡，这次疫情的爆发给发达国家防控突发急性传染病敲响了警钟。^[2]

我国重大疫情防控面临着自2014年以来少有的挑战，据农业部报道，2014年全年，全国发生了3起家禽H5N1亚型高致病性禽流感疫情，1起A型口蹄疫疫情，5起小反刍兽疫情，疫情发生概率较高且种类复杂。全球，特别是我国周边国家和地区，疫情发生十分频繁。2014 年，越南、柬埔寨和印尼暴发了严重的H5N1禽流感疫情，其中仅越南就有多达14个地区发生疫情。韩国首次暴发的H5N8高致病性禽流感疫情，造成了340多万只家禽被扑杀。 ^[3]

重大疫情的易感性烈、致病性强等特点使得它极易造成大规模的流行和爆发，一旦不能及时控制，威胁公众健康，甚至导致大规模的公众恐慌，影响社会稳定。本文所称重大疫情，是指发病率或死亡率高的疫情突然发生并迅速传播，给公众的身体健康与生命安全带来巨大威胁，甚至影响正常的社会秩序的情形，包括特别重大疫情。

1.1.2 研究目的

本文旨在梳理国内外学者的研究成果，通过综合国内外学者的评价指标，结合三阶段理论，通过对政府重大疫情事前、事中、事后的影响因素进行分析，运用层次分析法进行比较和计算，找出影响政府重大疫情应急能力的主要因素；通过分析对比我国政府在已发生的重大疫情中的应急表现，结合我国现状，构建政府重大疫情应急能力评价指标体系；运用政府重大疫情应急能力评价指标体系对武汉市政府进行实例评价，发现武汉市政府应急工作中的薄弱环节，针对性地对武汉市政府提出改进建议，完善武汉市政府重大疫情的应急工作。从而为我国政府重大疫情的应急工作提供评价和改进的参考，促进政府对重大疫情应急能力的提高。

1.1.3 研究意义

人口增长、迁移、城市化等全球化问题增加了传染病的传播几率和传播范围；同时，抗生素的使用削弱了人体抵抗能力，使得人体在病原自然选择的过程中变得更加脆弱。因此，在梳理重大疫情的发生机理和传播规律的基础上，运用科学思维方式，借助科学分析手段和方法，对政府现有的应急能力进行评价，找出政府在重大疫情的应急中的不足之处，提出针对性的改进措施，提升政府的应急能力，具有十分重要的意义。

1.2 国内外研究综述

1.重大疫情应急管理研究现状

2007年，兰德公司曾召集专家小组会议，对有关公共卫生的文献进行了梳理，并对突发公共卫生事件的应对能力进行了定义，突发公共卫生事件的应对能力是指，公共卫生和医疗保健系统、社区及个体针对突发公共卫生事件进行预防、反应、快速应对及从中恢复的能力，尤其是针对那些超常规的、难以预测的大规模、突发性公共卫生事件，其内涵不仅仅包括突发公共卫生事件发生时的应对能力，还包括操作能力即快速执行防备任务的能力等一系列预防、减轻和恢复的能力^[7]。

我国对于突发公共卫生安全事件的研究相比之下晚了很多。2003年SARS疫情的爆发，使得我国学者加快了对突发事件应急管理，尤其是公共卫生领域的研究。主要是围绕一案三制建设，构建应急管理体系核心框架来展开研究。^[8]而且，国内关于传染病突发事件应急管理的整体研究数量不多，且大多与传染病的流行病学调查、处理等相关。针对个体层面上的能力评价还缺乏客观、系统、全面的考察手段，基本处于真空状态。

我国学者张天菊（2013）认为，新发传染病的不确定性及难以预测的特点使得新时期加强重大疫情的应急能力建设成为必要，否则将极易造成流行或爆发，引起社会恐慌^[9]；闫波等人（2013）运用德尔菲法对医院的突发事件应急能力进行了评价，认为基层医院的基础保障能力和业务水平是应对重大疫情的关键^[10]；祝江斌（2014）认为政府在突发事件的应急工作中应当突出应急监测预警、应急沟通和协调、信息沟通三个重点^[11]；同时，闫振宇（2012）也以利益相关者理论、风险认知理论、前景理论以及风险的社会放大框架等为基础，从理论和实践角度分析了在重大动物疫情应急管理中风险沟通的作用机理和完善路径。^[12]

对于应急管理的研究，国外比较强调应急技能培训、应急人员职业化及应急管理队伍之间的合作与协调这三个方面。国内在经历了SARS、禽流感疫情以及南方雪灾等一系列重大突发公共事件之后，逐步加强突发事件应急管理的建设工作，形成了以一案三制为核心的应急管理体系。对于提高政府应对重大疫情的管理能力，妥善处理重大疫情己经不仅仅是维持社会秩序稳定的问题，更是维持经济稳固和政府形象的要务。

2.重大疫情应急能力评价研究现状

以美国为代表的西方国家对突发公共卫生事件应急评价进行了很多研究，也分别从评价系统、机构和个体层面开发了很多种工具。但是，突发公共卫生事件的应对体系是一个系统，通常会涉及到多个部门、机构和人员，因此，有学者提出，要达到全面地反映其能力水平的目的，就必须从系统、机构、个体3个层面入手进行评价。目前，美国用于卫生应急相关能力评价的问卷主要有5种^[4]，分别对美国疾控中心、州政府、地方政府、医院和公共卫生人员做出了评价，但并未完全涵盖前文提到的3个层面，主要偏重于系统层面^[5]；至于对个体层面的评价，除了对从事生物恐怖和突发事件的公共卫生工作的人员能力标准进行评价外，几乎没有其他手段。^[6]

国内学者徐芹结合运用模糊分析法和平衡记分卡对地方政府应对突发事件的能力做出了评价，建立了公众核心、公共投入、运作管理和创新学习四个一级指标及若干个二级和三级指标，但具体指标的确定没有采用科学的方法；邓云峰等人我国城市应急能力建设的实际，建立了评估城市应急能力的框架，较为全面地反映了城市应急能力的影响因素；铁永波等人通过城市灾害的监测预警能力、防御能力等方面确定了6个评价城市灾害应急能力的一级指标。这些研究大都全面地反映了城市突发事件应急工作的各个方面，对影响因素的选取较为广泛，能够综合地衡量政府对突发事件的应急能力。

3.文献述评

对于政府突发事件应急能力评价的研究，国内外诸多学者的研究已经十分全面透彻，通过运用多种方法，形成了较为科学的评价指标体系；但对于政府重大疫情应急能力评价的研究却很少，且大都停留在理论层面并以政府公共卫生事件的应急能力为主，学者们分析了诸多影响因素，有的也形成了简单的评价体系，但没有针对重大疫情的特点展开分析研究，且没有结合实际针对特定的城市进行评价，没有实用价值。

本文通过梳理相关文献，回顾了学者对公共卫生事件影响因素的分析，结合重大疫情自身的特点，总结了政府重大疫情应急能力的影响因素，运用层次分析法对这些影响因素进行比较分析，找出其中的关键因素，对重要的因素给予较高的权重，构建政府重大疫情应急能力评价指标体系，运用指标体系对武汉市政府的重大疫情应急能力进行实例评价，找出武汉市政府工作中的薄弱环节，并结合武汉市实际给出改善建议，为武汉市政府未来工作的提高提供借鉴。

1.3 研究内容与方法

1.研究内容

（1） 通过对国内外学者的文献进行阅读和总结，梳理国内外学者对政府重大疫情应急管理研究的现状；

（2） 运用三阶段理论，系统地分析影响政府对重大疫情应急能力的主要影响因素；

（3） 基于层次分析法，构建科学的评价指标体系，以武汉市政府为例进行实证分析。

2.研究方法

（1）文献法：通过阅读文献，了解影响政府重大疫情应急管理的研究现状，构建评价模型。

（2）三阶段理论：运用三阶段理论,分析。

（3）层次分析法：运用层次分析法，对我国政府重大疫情应景能力的影响因素进行计算和分析，构建我国政府重大疫情应景能力的评价指标体系。

（4）实例研究法：运用我国政府重大疫情应急能力的评价指标体系对武汉市政府进行实例评价。

3.技术路线

本文拟采用的技术路线如图1.1

文献法

三阶段理论

层次分析法

实例研究法

图1.1 本文拟采用的技术路线图

第2章 政府重大疫情应急能力的影响因素分析

2.1 政府重大疫情应急能力的构成

危害公共安全的突发事件不断地考验着政府的应急管理能力，尤其当前我国正处于社会转型的关键时期，在政治和经济发展的过程中，社会上的各种潜在风险在增加，影响公共安全和公共管理秩序的危机事件时有发生，因此地方政府必须重视应急管理能力的加强，并以维持社会的和谐稳定作为政府的重要职责，全面履行地方政府应承担的责任和义务。^[13]

应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命、健康和财产安全；促进社会和谐健康发展的有关活动。政府对突发事件的应急能力是指在突发事件发生时，政府及时响应、迅速决策，组织协调、采取措施、有效应对，在事件发生后，政府对事件进行科学评估、组织恢复重建、认真总结学习的能力。

政府对重大疫情的应急能力则是指，政府在重大疫情发生时，积极应对，科学决策，立即采取措施防止疫情进一步扩散，及时公布事件进展，避免造成社会恐慌；在重大疫情发生后妥善处理后续问题，科学评估事件，认真总结经验教训的能力。根据突发事件应对原则的三阶段理论，政府对重大疫情的应急能力主要由以下几方面要素构成：

（1）事前预防能力

首先，政府应当形成足够完善的预防和应对体系，包括各类应对体制、机制等，作为重大疫情发生时政府展开应急工作的依据和指导。其次，在突发事件发生前，政府应当做好宣传和预防工作，充分利用政府门户网站和其他网络、媒体等渠道对预防传染病疫情的知识进行宣传，提高政府工作人员和社会公众的危机意识，以减小重大疫情爆发的可能。第三，政府应当设立足够的处置中心，以便于在重大疫情发生时，能够迅速反应，隔离患者，以免发生更大范围的传播扩散；同时政府还应该有足够的物资储备，在重大疫情爆发时能够在最短时间内提供充足的药品、食品、水等应急工作所需要的物资。第四，在传染病的高发季节，政府还应采取措施降低传染病的发生几率，减少传播途径，如做好城市环境卫生工作、定期使用药品毒杀可能传播病原体的害虫等。最后，政府还应当有足够的监测能力，包括对出入境人员携带传染病毒或病菌的监测、有发热、腹泻等疑似传染病症状的监测等，并建立已有的重大传染病的病原体数据库，一旦发现可疑病例要立刻上报并与数据库中的数据进行比对，时刻提防传染病疫情的发生。

（2）事中应对能力

由于传染病疫情不确定的特点，人们无法预料其发展会在何时脱离人们的控制，发酵为严重的重大疫情，对社会公众产生重大的威胁和危害。因此，不论在疫情出现之处人们对于传染病疫情的发展态势的判断是否乐观，都要尽早对疫情进行处理和控制。在重大疫情的应急过程中，政府应当快速决策，立即采取有效措施，控制疫情的发展；积极组织协调，快速取得相关部门和机构的配合，共同对疫情的发展进行控制；加强与相关部门的沟通，迅速摸清疫情的传播规律和预防措施，及时采取措施，尽力控制疫情的发展。同时，政府还应积极与公众沟通，时刻向公众宣布疫情处理的最新进展；科普疫情的应对方法，确保公众有足够的信息自保；注意公众的舆论状况，及时对舆论做出引导，避免谣言的传播，造成社会恐慌。

（3）事后恢复能力