摘 要

随着经济社会的发展，环境问题也日趋恶化，环境作为人类赖以生存和发展的基本要素，由促进发展的积极因素变成阻碍发展的消极因素，由此引发了国家和社会公众的普遍关注，基于此，环境公益诉讼应运而生。与国外的司法实践和司法制度相比，近年来我国环境保护之路进展缓慢，司法不健全，各部门配合不力，缺乏完善的环境公益诉讼制度，这不利于我国司法制度的完善与发展，也不利于我国环境的保护。我国环境公益诉讼制度始见于2012年《民事诉讼法》，随后的《行政诉讼法》、《环境保护法》也出现了相关规定。在2015年7月的《试点方案》公布施行后，试点工作全面开始展开，在后来的2017年新修订的《民事诉讼法》中，对于检察机关提起环境公益诉讼制度有了比以往更加明确的规定，这一制度逐渐步入正轨。本文主要研究检察机关提起环境公益诉讼的可行性和必要性，从制度本身出发，结合检察机关自身属性和我国具体国情，讨论检察机关作为公益诉讼起诉人的必要性和可行性，通过分析现实社会情况、检察机关自身职能优势、政府深化改革方向、现存法条和已经具有的一些理论与实务研究来论证检察机关作为环境公益诉讼起诉人是完全必要的和可行的，同时借鉴国内外相关经验，发展完善这一制度，使这一制度更加具有科学性、可操作性和完整性，从而在整个司法制度中使之确定下来。

关键词：检察机关；环境公益诉讼；必要性；可行性；法律规定

Abstract

With the development of economy and society, environmental problems are worsening day by day. The environment, as a basic element for human survival and development, has changed from a positive factor for development to a negative factor for hindering development. This has aroused the general concern of the state and the public, based on this, Environmental Public Interest Litigation emerged as the Times require. Compared with the foreign judicial practice and judicial system, in recent years, the road of environmental protection in our country has made slow progress, the judicature is not perfect, the various departments'coordination is not effective, and the Environmental Public Interest Litigation System is not perfect This is not conducive to the improvement and development of China's judicial system, and is not conducive to China's environmental protection.China's Environmental Public Interest Litigation System began in 2012, "civil procedure" , followed by the "administrative procedure law" , "Environmental Protection Law" has also appeared relevant provisions. After the launch of the pilot programme in July 2015, the pilot work began in full swing, and later in the newly revised civil procedure in 2017, the system of Environmental Public Interest Litigation brought by the procuratorial organ has been more clearly stipulated than before, and the system has gradually been on the right track. This paper mainly studies the feasibility and necessity of the procuratorial organ initiating the Environmental Public Interest Litigation, starting from the system itself, combining the procuratorial organ's own attributes and China's specific national conditions, discussing the necessity and feasibility of the procuratorial organ as the prosecutor of Public Interest Litigation, through the analysis of the actual social situation, the function superiority of the procuratorial organ itself, the direction of the government deepening the reform, the existing law and some theoretical and practical studies, it is proved that it is absolutely necessary and feasible for the procuratorial organ to act as the plaintiff of the Environmental Public Interest Litigation At the same time, we should learn from domestic and foreign experiences, develop and perfect this system, and make it more scientific, Operability and complete, so that it can be determined in the whole judicial system.

Key Words：Prosecutors Office；Environmental Public Interest Litigation；Necessity；Feasibility；The law

目录

第一章 绪论 1

1.1研究背景 1

1.2研究目的及意义 1

1.3国内外研究现状 2

1.4创新点与存在的问题 3

第2章 环境公益诉讼起诉人资格的基本理论 5

2.1公益诉讼与环境公益诉讼概述 5

2.1.1 公益诉讼 5

2.1.2 环境公益诉讼 5

2.2.3 环境公益诉讼特征 6

2.2环境公益诉讼起诉人的确定及相关理论 6

2.2.1谁能代表环境公益起诉 6

2.2.3 关于环境公益诉讼起诉人的几种理论 8

第3章 检察机关作为环境公益诉讼起诉人的必要性 10

3.1 检察机关自身职能的行使与体现 10

3.2 有利于更好的发挥环境公益诉讼的作用 11

3.3 在环境公益诉讼中其他起诉人的局限性 11

3.4 弥补环保行政部门的职能缺失 12

3.5 完善司法制度的迫切需要 12

第4章 检察机关作为环境公益诉讼起诉人的可行性 14

4.1 我国立法已经提供了一定的法律依据 14

4.2 检察机关作为起诉人自身的优势 15

4.3 检察机关作为起诉人以往已有实践基础 15

4.4检察机关作为起诉人制度符合我国的国情 16

第5章 我国检察机关提起环境公益诉讼制度的完善 17

5.1我国法律对检察机关作为起诉人的主要规定及其完善 17

5.2 司法实践中面临的问题及完善 17

第6章 结语 19

参考文献 20

第一章 绪论

1.1研究背景

随着经济的发展，人们对于自然环境的开发力度加大，对于自然资源的索取量也越来越大，不科学的使用与开发使得我国环境问题越来越严重，甚至有的环境问题已经成为了不可逆转的难题，环境是否健康日益成为中国经济社会发展建设中不可忽视的一部分。保护人们赖以生存发展的自然环境已经成为全社会的共识，但由于环境部门的监管不力、权利名存实亡，导致国家对于环境的保护进程缓慢，所以，有必要利用法律的手段进行司法干预，用有效的手段来达到期待的效果。环境公益诉讼在保护环境、监督政府、企业行为和维护社会权利方面有一定的效果，是目前为止人们普遍采用的维权方法之一，且这一方法在国际上被广泛采纳与认可，是维护社会利益、公民权利以及保护环境以促进经济社会发展的有效途径。

法律手段具有强制性，法律也具有权威性和威慑力，是权利的最后一道防线，运用法律手段来解决环境污染破环等问题，是一个正确又有效率的选择。目前，世界上许多国家都已经建立了环境公益诉讼制度，如：美国、日本[^[1]]、德国、印度等，对环境破环、污染问题的处理和对于生态自然环境的保护起到了较大的作用和较好的效果。在我国，现存的法律也有一定的规定，在一定情形下经过法律规定授权的主体可以提起环境公益诉讼，以保护环境，维护社会权利和自身权利。在我国这一制度早在2006年就有人提出，但由于当时这一理论在我国发展甚微与不成熟，理论界也存在较大争议，所以这一制度的理论与实践都进展缓慢。近年来，随着国家经济发展的持续增长与经济转型，对于环境问题越来越重视，在2012年新修订《民事诉讼法》公布施行后，环境公益诉讼有了明确的依据，但该制度属于我国实行的初期，存在着许多的问题与争议，也有许多需要改进完善的地方。我国应该多借鉴其他国家的成熟经验，在实践中发现问题、总结经验，由此来完善我国的环境公益诉讼制度，推动司法进步和社会发展。本文主要介绍这一制度的自身发展情况以及在域外的发展，侧重研究这一制度起诉主体中的检察机关，以及检察机关提起环境公益诉讼的必要性和可行性，找出我国目前检察机关提起环境公益诉讼这一制度的问题所在并且提出解决方法，使这项制度在整个环境公益诉讼制度中合理化，从而推动我国环境公益诉讼制度的完善与发展。

1.2研究目的及意义

改革开放后，中国的经济飞速向前发展，发生了质的飞跃。在我们不断地开发利用资源、环境，享受着自然带给我们的便利与收益的同时，我们的环境状况也因为过度的索取利用而日趋严重，情况不容乐观。进入21世纪，我国经济依旧保持着较快的增长速度，但环境污染和破环的状况有增无减，并且越发的明显，大气污染、水污染、土壤污染、生物多样性减少、生态环境恶化等一系列环境问题纷纷显现，自然资源和生态环境渐渐的从促进我们经济发展的催化剂变成了阻碍我国经济发展、国家建设和社会和谐的重要因素。我国的环境污染日渐严重，环境问题层出不穷，环境污染与生态破坏问题时有发生，这严重的影响了我国经济的增长与社会的建设，也更加严重的影响了人们的日常生活生产，使人们的生存环境日趋恶化，同时也由此衍生了许多其他问题，如疾病的传染、病毒病原体的传播、农作物减产等问题。所以，解决环境问题刻不容缓，针对目前严重的环境问和社会发展现状，保护环境已经成为了一个全国、全世界关注的焦点问题，国家不得不有所行动，用国家的力量来整治环境问题，保护和恢复自然环境。鉴于我国环境法律起步较晚、发展的不完善，以及环保部门权力微小、整治不力的情况，有必要用国家的强制力和强制手段来规范破环自然环境的行为，法律作为维护权利的最后一道防线，环境司法化在今天应运而生，检察机关介入环境公益诉讼中去成为了可以实现的可能。这也为国家机关干涉环境治理和整治问题提供了法律依据，能够更好的保护环境，维护社会公众的环境权益，从而促进经济的持续发展，社会的稳定，为人们的生产生活创造更好的条件和环境，实现“绿水青山就是金山银山”。

1.3国内外研究现状

随着环境问题的日益产生、扩大，环境问题对一个国家、一个社会的影响也越来愈大，世界各国对于环境问题也越来越重视，甚至催生了一些司法制度和司法理论的产生。在美国，随着《清洁空气法》规定的出台，早在20世纪70年代就出现了环境公益诉讼的规定，这一理念与制度得到了世界各国普遍的认可与借鉴，随后的英国、日本、德国、法国也相继因为国家环境问题的严峻形势出现了环境公益诉讼制度[^[2]]。印度是第一个规定环境公益诉讼的发展中国家，印度的环境问题在当今来看都是不容小觑的，环境问题催生着司法制度的产生与成熟，也为我国司法制度和环境保护的发展提供了经验借鉴。Tumai Murombo在《Strengthening locus standi in public interest environmental litigation:has leadership moved from the united states to south africa》[^[3]]中认为，尽管美国是率先提出并发展环境公益诉讼的国家，但是由于美国《宪法》的局限，其发展水平正逐渐放缓，相比之下南非借鉴其公共利益理论、环境法理论和宪法法理学，改革和丰富美国联邦法院等保守的普通法司法体系中陈旧的问题和立法模式，提出环境权理论，对环境公益诉讼制度进行明确的法律规定，放宽了诉讼条件，确定了环境公益诉讼的地位，推动其发展。印度是发展中国家中环境公益诉讼制度发展较先进的国家，Francis Xavier Rathinam and A. V. Raja在《Courts as regulators: public interest litigation in India》[^[4]]中研究说明，司法干预对于环境公益诉讼是有必要的，印度环境公益诉讼制度的成功证明公益诉讼作为一种法律上的创新已经成为印度的一种补救替代的形式，印度政府为环境公益诉讼的原告提供了各种便利，并用法条规定下来，以杜绝腐败，警告并制止污染者的污染行为，促进社会对法律的遵守和保护环境，维护社会的公平正义。

我国环境公益诉讼整体起步较晚，并且在发展过程中存在着诸多问题和争议，虽然早期也有案例，但相关的法律法规的规定也是在近几年才慢慢的制定并实施的。张忠民学者在《检察机关试点环境公益诉讼的环境法审视》中通过对检察机关试点环境公益诉讼进行审视后认为，目前的这一试点问题存在着“突破传统规则的创新性”和“修改既有规定的包容性”两个问题，从创新性来讲，检察机关提起环境公益诉讼可以通过直接的扩充解释也可以先行先试，为以后的推广积累经验奠定基础，但也要遵守相关的规则规定和程序。从包容性来看，则强调修改的规定因该使其更加明确，具有补缺作用和实质性突破。但由于制度本身和检察机关作为原告诉讼地位、职权的特殊性外，但也应在规则内活动，注重法律部门之间的沟通与协调，包容性兼顾创新性[^[5]]。随着试点工作的展开我国环境公益诉讼这一制度相比以前来说有了很大的进步和发展，但由于这一理论尚未成熟，而且我国环保部门和国家机关、政府机构之间的权力划分不清，配合不到位更或者说是存在地方保护或者权力寻租等腐败现象，所以我国的环境公益诉讼制度实践起来难度较大，因此有必要规定一种特殊的又有效率和威慑力的权威的方式来保护我们的自然环境，惩罚违法行为，检察机关提起环境公益诉讼不失为一条光明之路[^[6]]。

1.4创新点与存在的问题

随着2012年的《民事诉讼法》的公布施行，环境公益诉讼开始有了明晰的规定，但仍未对检察机关提起环境公益诉讼制定明确的规定，接下来是2014年的《环境保护法》，也对环境公益诉讼有了明确的规定，但仍然没有关于检察机关提起环境公益诉讼这一制度的明确条款。终于，在2015年的全国人大常委会会议中，全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点，并且通过了《全国人大常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，从此检察机关提起环境公益诉讼制度有了初步确定，试点工作开始展开。紧接着2017年的新《民事诉讼法》也对检察机关公益诉讼起诉人有了一个大致的规定，肯定了检察机关提起环境公益诉讼的权利。通过研究检察机关提起环境公益诉讼，明确检察机关的职责、权限与职权范围，以及检察机关作为国家机关参与其中的正当性与必要性，并且结合之前试点工作的经验，改进实践中存在的问题与缺陷，使这一制度更加具有可行性，推动我国司法制度和法律的发展与完善，使国家的行为有法可依，也是遵循依法治国方略要求的体现。但是在这一制度的初期，也存在着法律规定不完善、制度缺失、程序不完整的问题，在现存的法律中，还没有对检察机关公益诉讼人作为第一顺位的明确规定，这使得检察机关的角色定位无法明确，且检察机关对于整个案件来说，也许并不存在利害关系，这使得这一制度的合理性同样也遭到质疑。

第2章 环境公益诉讼起诉人资格的基本理论

2.1公益诉讼与环境公益诉讼概述

2.1.1 公益诉讼

随着社会的进步与发展，社会问题也随之显现，人们的权利意识也越来越强，由此推动了司法制度的产生与发展。公益诉讼最早产生于古代罗马，是相对于私益诉讼而言的，在理论界，有的学者认为公益诉讼的主体应该是特定的主体，如特定的国家机关、相关组织和个人，但有的学者又认为，公益诉讼中的社会利益指的是不特定的他人利益，因此任何组织和个人均可以对危害公共利益的行为提起诉讼。古代罗马法认为：保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起[^[7]]。在我国学界对于这一理论定义没有具体的规定，颜运秋教授认为，公益诉讼的主体需国家法律法规明确授权才可，且是为了国家、社会公共利益的要求和现实需求而进行相适应的诉讼活动[^[8]]。梁慧星学者认为，公益诉讼中的主体资格应当明晰，与以前普通的诉讼不同，这种诉讼的主体应当是和被损害的利益没有传统意义上的确立诉讼主体中的必须的利害关系[^[9]]。根据目前各国的立法和公益诉讼制度的发展可以看出，公益诉讼的提起主体更倾向于除法律另有规定外的一切主体。提起公益诉讼是为了保护公共利益，并且无论是与案件是否有直接利害关系都可以提起公益诉讼，不仅是现阶段的损害，行为造成的对于未来可能预见的、可能发生的损害也能提起公益诉讼，来维护社会和公众的权利。

2.1.2 环境公益诉讼