文 献 综 述

随着社会的发展及城市化的加快，国家对农村土地的征占力度越来越大。伴随着土地征占，社会便出现了难以避免的现象，即农民为城市化的发展付出了自己赖以生存的土地，成为失地农民。农民虽然失去了土地生产资料，但是得到的补偿却很少，所以他们未来的生活难免让人担忧。况且失地农民数量的日益增多也是实现国家城市化的必然趋势。失地农民己经发展成为影响我国社会稳定的特殊群体，他们在社会群体中始终处于最弱势、最缺乏保障、最边缘化的地带。

一、国外关于失地农民社会保障问题的研究理论

(一)土地地租理论

地租是土地所有权在经济上的实现，在土地所有权还存在的条件下，只要出现土地所有权和使用权相分离，土地使用者就要向土地所有者交纳地租，这是马克思主义地租理论的一般原理，不管对资本主义还是社会主义都是适应的，都具有指导意义。^[1]马克思主义地租理论对于研究中国当前农民与土地关系，解决当前失地农民问题具有重要的现实指导意义。第一，肯定社会主义土地公有制下地租范畴的客观存在，为社会主义条件下实行土地有偿使用提供了理论依据。第二，实行土地有偿使用，可以在完善行政手段和法律手段的同时，运用地租等经济手段管理土地，进一步强化土地管理，提高土地管理水平。第三，地租也是制定土地价格的基础。

(二)社会保障理论

马克思认为，社会保障是社会存在和发展的基础。马克思说：”一部分剩余价值，作为总利润的一部分，必须形成一个生产保险基金。这个保险基金是由一部分剩余劳动创造出来的。”马克思科学地、实事求是地指出了资本主义社会保障基金的真正来源。马克思还指出，社会主义社会仍然需要社会保障。马克思说，社会总产品在分配给劳动者时，不可能是不折不扣的，在六项扣除中，用来偿付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金和为丧失劳动能力的人等设立的基金两项，就是社会保障基金。^[1]

二、国内关于失地农民社会保障问题的研究

（一）关于土地征用制度

土地对农民来说就是财产，但现行的征地补偿办法并不把它当财产来看待，这就是最大的矛盾。在农用地转为建设用地的过程中，农民希望更多地用市场机制来解决，这样他们对土地的所有权、使用权、处置权和财产权能得到充分的尊重，利益能得到有效的保障。但现行的征地办法仍沿用计划经济时代的行政占用方式，具有强制性、垄断性，把农民排斥在土地利益分配体系之外，失地农民的利益受损，失地保障等问题由此产生。^[2]为了保障农民对土地的各项权利就要严格限制征地的范围和目的，国家要在法律上明确农民所有的集体土地的产权，公权不能侵犯私权，国有产权也不能侵犯集体产权。尽快制定《失地农民社会保障法》等相关法律，依法保障失地农民的利益。^[3]

（二）关于失地农民的征地补偿

我国目前对农民的征地补偿费偏低或不到位，难以解决失地农民的长远生计。^[4]我国现行的征地补偿制度以农业产值量为基础核定补偿数额，这一补偿制度在计划经济体制下是合理和适用的，但在市场经济条件下则是不合理的。^[5]有关学者对关于完善征地补偿费分配制度提出如下思路：1、加强征地补偿过程中土地产权制度建设；2、遵循市场原则合理制定补偿标准和模式；3、改革土地增值收益分配制度、税收制度。^[6]

（三）关于失地农民的社会保障制度

随着城镇化建设失地农民不断增加失地农民突出的问题主要体现在失地农民的生产生活困难。农民的社会保障没有着落，现有的医疗和养老制度不能解决失地农民的保障问题，再加上失地农民就业难，不仅使失地农民生活困难，而且使子女受教育问题成为其而临的新的危机。特别是新近出现的失地农民的就业环境的恶劣和居住生态环境的变化，有学者指出需要从法律层面建立关于失地农民法律保障措施。^[7]

建立了完善的社会保障制度还需考虑社会保障基金的来源问题，鉴于我国目前经济发展水平低、资本短缺、失地农民数量庞大的现实，由国家财政全部负担失地农民社会保障是不具备现实操作可能的。因此，必须广开渠道筹措资金，具体来看，专项基金可通过如下渠道筹集：一是政府按一定比例的财政拨款;二是从政府土地出让金净收益中提取资金；三是在行政划拨土地和有偿出让土地时提取资金；四是从土地储备增值收益中提取收益；五是从全国社会保障基金投资收益，社会各界捐献、国有资产变现收入等渠道筹措资金。失地农民的社会保障金由国家、集体、个人三者共同承担。^[8]

此外，社会保障基金的运营问题也备受关注。失地农民社会保障基金能否高效运营、保值增值，不仅关系到广大被保障对象的切身利益能否得到保障，而且关系到失地农民社会保障体系能否高效运行。从国际经验来看，多数国家社会保障基金一般交由私营机构而非政府机构经营管理，且多家经营而非独家垄断。将社会保障基金交由私营机构管理，这种基金经营方式很值得我们借鉴。失地农民社会保障体系设计也必须考虑基金投资运营问题，确保未来有足够的支付能力。当然，我们未必要像智利等国家那样全部交由私营机构经营竹理，可以交由银行和非银行金融机构经营管理，并引入竞争机制，来促进基金的保值增值。^[9]

（四）关于失地农民的再就业

就业是民生之本，失地农民就业更是一个棘手问题。^[10]由于失地农民综合素质不高，长期从事简单农业劳动又使得他们缺乏一技之长，再培训成本较高、难度较大。同时，现行农业生产的封闭性、分散性，加上农民自身交往与视野的局限，使得失地农民的社会关系比较简单。因此，失地农民在向非农就业转移中，除少数人能利用发展机遇自谋职业外，大多数失地农民在土地以外的其他岗位竞争中处于劣势，难以找到新的就业机会。^[11] 有关学者提出以下几点来改善失地农民的就业现状：1、失地农民再就业的制度支持；2、失地农民就业和创业的资金支持；3、积极拓宽到非农产业就业的渠道支持；4、加强就业工作的培训支持；5、失地农民的就业保障支持。^[12]

三、现有研究的不足

（一）大家在研究如何建立健全保障机制的同时，忽略了完善的保障机制要有强有力的法律支撑，我国没有专门关于失地农民的法律保护制度，而对失地农民影响最大的是土地征用制度，所以我国应完善相关法律填补失地农民法律保障制度的缺失。

（二）完善社会保障机制的同时还要建立完善的社会保障基金监管机制。没有完善的社会保障基金监管机制会衍生腐败，社会保障机制就不能良好地运行，所以失地农民社会保障体系的运行，必须汲取经验教训，加强基金的监管，

（三）在关注失地农民社会保障的同时，我们也应留意到失地农民面临的新的危机--子女受教育问题。由于失去土地，大部分失地农民居住在城市边缘，有的与城市居民居住在一起。由于教育资源的配置，这样失地农民的子女将和城市居民的子女享受相同的教育资源，而这些教育资源的享有是以高昂的教育费用的支出为前提的。当今社会发展客观要求高素质人才，因此上大学受高等教育成为必然。失地农民随之而来的就是子女受教育问题，而对巨额教育支出，失地农民一筹莫展、困难重重。

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