Community governance: the micro basis of civil society

Li Youmei

Social Sciences in China，2008, No.1

Abstract: This article attempts to use an analytical perspective to reveal to some extent the micro basis of the civil society in Chinas urban grass-roots communities, as well as its subtle connection with “community-based co-governance” and community “governance structure.” At the same time, it reminds readers that, when exploring this subtle connection, one must focus on power relations and coordination mechanisms in a concrete space of action.

Keywords: civil society, community governance, power relations

That community construction is a significant approach to developing civil society in Chinas specific context is an argument much influenced by the Western tradition of a “state/society” dichotomy. Community co-governance is carried out in a community governance structure characterized by power. This is particularly so in China. Developing a civil society through community building is indeed a very complex process, because the power coordination mechanism determines how and to what extent social forces play their roles. As we see it, it is through this process that civil society finds its micro basis. This paper demonstrates that in the Chinese experience, the micro basis of civil society is a dynamic process functioning at a very deep level; and we need to go beyond theories of civil society in the general sense to gain a practical understanding of it.

Ⅰ. “Civil society” In the Chinese context

The concept of “civil society” has gradually made its way into Chinese research since the 1990s, and become a focus of advanced research in sociology and political science. It is translated differently in different contexts, such as “shimin shehur” (literally “society of burghers”), “gongmin shehui” (“society of citizens”), and “minjian shehu” (“popular society”). Behind these translations lies, in a sense, the selective acceptance of the diverse theoretical traditions of civil society by the users of these concepts in the Chinese context, and their value positions on Chinas economic transition. As a unique way of organizing society in Western social and historical development, “civil society” contains not only specific organizations and institutions, but also unique values and beliefs.

“Civil society” was originally translated as “shimin shehur” – the “society of burghers” of Western thought. In applying civil society theory in this sense, scholars attached much importance to revising and enriching the view of “society existing before the state” featured in the Lockean tradition, and based on the analytical framework of a dichotomy between “state and society.” to emphasize benign interaction between the state and civil society. Studies of civil society at this stage centered on problems in Chinas reforms and intellectuals responses to them. The economic reform launched in 1978 was in a sense a process of social reconstruction. However, the concept of social construction was basically absent from the various reform strategies and modes of explanation in the 1980s.Intellectualsreflections on Chinas reforms were primarily reflected in the debates between neo-authoritarianism and the “democracy first” theory. Despite their obvious differences with regard to Chinas road to modernization, both sides “reduced the problems China faced with to those of political-economic relations” and shared “a top-down mode of thinking.” Therefore, “society” was absent from both the process of reform and the discourse of intellectuals. In the early 1990s, with the appearance of the market economy in everyday social life, people began to feel the emergence of “society.” This “society”, encompassing economic and social life, was to a great extent understood as a “civil society” independent from the state and with its own operating logic. It could be said that peoples understanding of “civil society” in this period was largely influenced by the “pluralist” thought originating in the political practice of North America. Against this background, civil society was interpreted as an entity relatively independent of the state and different from political organizations, covering the field of social life as opposed to that of the state.

Since the late 1990s, changes have gradually occurred in researchersrsquo; understanding of “civil society,” with more attention being paid to the impact of “civil society” on the state, marking the arrival of the second stage of “civil society” studies. In this period, the further development of the market economy has given rise to increased autonomy in Chinas economic system; but the “public sphere” has not attained corresponding progress and has even tended to shrink. Consequently, people have begun to notice that, outside the state, “civil society” itself is being slowly divided: the economic system and the social system display persistent differences in developmental logic. More and more researchers have begun to realize that it is not sufficient to promote the smooth transformation of Chinese society by relying solely on an economically and socially independent “civil society.” This society must also break through the constraints of the “private sphere” and play a role in the public space. Therefore, it needs to participate in the process of the political transformation of contemporary China through a series of institutional approaches. With this context and particular understanding, more and more researchers now interpret “civil society” as “gongmin (citizen) shehul.”

Current research in China makes us aware that one of the most important aspects of the spirit of “civil society” lies in encouraging the members of a social community to take part in public political life, and that “civil society is a particular aspect of social life in modern societies th

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社区治理：公民社会的微观基础

李友梅

《中国社会科学》，2008年第1期

摘要：本文试图通过分析“civil society”和“community”两个概念的具体内涵在中国学术话语中的变化历程，在一定程度上显示中国城市基层社区中公民社会的微观基础，以及这种微观基础与“社区共治”和社区“治理结构”的微妙联系，同时也提醒读者，要深刻揭示这种微妙联系，就必须把研究视角聚焦到具体行动空间的权力关系及协调机制。

关键词：公民社会；社区治理；权力关系

社区建设是在中国独特背景下发育公民社会的一个重要路径，这种判断所基于的推论方式更多受到了西方语境下的“国家与社会”传统两分法的影响。而在中国的“社区共治”尤其在一种具有权力特征的社区治理结构中，通过社区建设来发育公民社会其实是一个十分复杂的过程，因为这个治理结构中的权力协调机制决定了社会性力量以何种方式、在多大程度上发挥作用。在我们看来，公民社会的微观基础就产生于此。本文的相关阐述将带给读者这样的提示，中国经验中的公民社会的微观基础是处在非常深层次的运动过程，对它的实际认识需要超越一般意义上的公民社会的理论脉络。

一、中国语境下的“公民社会”

自上个世纪90年代以来，“公民社会”这个概念被逐步引入中国研究，成为社会学、政治学前沿研究的聚焦热点，在不同背景下，人们有时将它译成“市民社会”，有时又将它译成“公民社会”或“民间社会”。从某种意义上说，这些译法的背后暗含着在中国语境下，此概念使用者对“公民社会”不同理论传统的选择性接纳以及他们对中国经济如何转型所持的价值立场。

尽管人们对“公民社会”的关注和兴趣已经在全球范围内形成一种极具影响力的思潮，然而就其严谨的理论阐述而言，只是到了上个世纪末才有所呈现。2出现这种状况的主要原因是“公民社会”在理论上的发展脉络太过庞杂，关于它的理论解释又有不同的指向，而且这些内涵丰富的理论解释在一些国家的政治实践中或多或少都获得了支持。

在近代西方国家，“公民社会”指的是相对于国家以外的实体社会。它源于这个时代的自由主义的政治思想和经济思想，自由主义政治思想提倡保护个人自由、反对政治专制，而自由主义的经济思想则反对国家过度干预社会经济的行为。根据“国家与社会关系”的研究范式，“公民社会”有两大理论传统：洛克式的“社会先于国家”的传统和黑格尔的“国家高于社会”的传统。“社会先于国家”的传统在观念层面上主张社会可以不需要国家权威干预而进行自我管理，在实践层面上则主张经济体系的建设应受制于自身规律而无需国家干预。这些主张强调“近代社会的基本组织原则从宗教、政治等传统权威式组织原则转变为自由放任经济的自发性组织原则”。“国家高于社会”传统则认为体现个体特殊性的“公民社会”独立于国家，但在伦理上并不自足，从而需要代表普遍利益的国家对其加以引导。

“公民社会”作为西方社会历史发展中的一种独特的社会组织方式，它既体现为某些特定的组织或制度，又体现为某种独特的价值和信仰。其实，基于西方经验和知识传统的“公民社会”的形成过程有两个支持条件：其一，随着罗马法、启蒙运动和法国大革命，形成了欧洲的市民阶层；其二，由于家族和家庭利益向社会利益转化，自由公民的共同责任心开始形成。换言之，“公民社会”既是一种特定的社会和政治结构，又是一种独特的思想观念或思维方式。

从西方国家引进中国的“公民社会”，其理论层面的研究经历了两个阶段。关于“公民社会”的话语在中国引起关注是在上个世纪90年代初，那时研究者更多将“公民社会”译为西方视野里的“市民社会”，在应用这一理论时，他们更侧重于去修正和扩展洛克式传统中“社会先于国家”的市民社会观，同时在“国家与社会”二元分析框架的基础上，强调国家与市民社会两者间的良性互动。这一阶段关于市民社会的研究，主要是针对国内改革所面临的一些问题以及知识界对这些问题的回应而展开的。从某种角度看，1978年开始的经济体制改革是一个社会重构的过程，而在1980年代的各种改革策略和解释模式中，还没有明确地提出社会建设的概念。知识界当时关于改革的思考主要体现在新权威主义和民主先导论的争论中。尽管这两种理论在选择中国现代化道路的问题上存在较大差异，但二者都“将问题化约为政治-经济关系的问题”和“自上而下的思维方式”。因此在1980年代，无论是改革的进程，还是知识界的话语，“社会”都处于缺席的状态。直到20世纪90年代初，市场经济在日常社会生活中得以普遍确立，人们似乎感觉到了“社会”的出现，这个“社会”在很大程度上被人们理解为独立于国家，并具有自身运作逻辑的“市民社会”，它包含着经济与社会生活。以某种方式说，人们在这一时期对“市民社会”的理解，多半还受到了发轫于北美政治实践的“多元主义”理论思潮的影响。在这样的背景下，人们把市民社会理解为一个相对独立于国家的和不同于政治组织的实体部分，这个实体包括了与国家相互区别的社会生活领域。

20世纪90年代末期以来，学界对“公民社会”的理解逐步发生了变化，其特征是研究者更关注于“公民社会”对国家的影响，这意味着国内关于“公民社会”的研究进入到第二个阶段。此时，市场经济的进一步发展导致经济系统的自主性日益增强，但“公共领域”并没有获得相应的发展，甚至有萎缩的趋势。由此人们开始看到国家之外的“公民社会”内部逐渐分化：经济系统与社会系统在发展逻辑上的差异不断显现，越来越多的研究者开始意识到，仅仅依赖在经济和社会上独立的“市民社会”，还不足以推动中国社会的顺利转型，因为这个“社会”还必须是突破“私域”局限，并在公共领域中发挥作用的。为此，这个“社会”需要通过一系列的制度路径，参与到当代中国政治转型的过程中。在这种语境和特有的理解下，越来越多的研究者又将“公民社会”指称为“公民社会”。国内现有的相关研究成果使我们看到，“公民社会”最重要的精神之一在于鼓励社会共同体成员参与公共政治生活，它“是现代社会生活的一个特殊部分，它为每一个人的参与而敞开，尽管每一个人在其中并不同等地参与”。最近几年来，公民社会理论进一步受到发轫于西欧政治实践的“法团主义”思潮的影响，许多学者逐步将公民社会理解为一种接受国家权威，并通过一系列制度路径与现代国家相互合作的社会领域。

从某种意义上说，“公民社会”是一个具有很强取向性的概念，它不仅代表着一种解释模式，而且它在被使用时还蕴涵着使用者的一种选择特有社会构造与社会建设路径的努力。在中国，一些学者在接纳“公民社会”(并将其理解为“市民社会”或“公民社会”)时，往往也隐含着一种试图，即在中国建构一种“社会实体”。在许多情况下，人们把“社区”作为实践这种实体建构的一个重要路径选择。

二、中国经验里的“community”建设

社区这个概念从上个世纪30年代就被引进中国，在西方语境下叫“community”，到改革开放之前，它只是学术上的用语。1980年代中期以后，随着经济体制转型的加快，许多人(包括学者、政府管理部门和市民)几乎都开始议论“单位人”向“社区人”转变而提出的各种社会问题。这表明那时中国城市的经济社会正处于重大的变化之中，人们对这些变化的思考和看法因其立场、视角、出发点的不同以及他们要解决的问题的不同而有不同的取向。

有研究者从政府的角度分析这些变化，得出如下概括：第一，企事业单位的职能发生变化，特别是国有企业逐渐改变原来“企业办社会”的运行模式，逐步将其原先承担的社会福利、社会服务职能外移；第二，随着国有企业改革和经济的多元化，无单位人员越来越多，待业、下岗者、个体劳动者和其他在非公有制单位工作的人员同计划体制下的企事业单位(城市组织的主要形式)没有联系，而同街道办事处、居民委员会的关系相对密切；第三，随着农村经济体制改革的深入和城市的开放，大量农民工进城，他们务工、经商、从事社会服务，正在愈益深入地进入城市社会；第四，随着现代化的进程，城市家庭小型化、人口老龄化的趋势也愈加明显，城市居民特别是对老幼弱疾者的服务和照顾也面临着新问题；第五，受经济体制改革的牵引，城市行政管理体制也在发生变化，上级政府不断将社会管理和服务的职能下放，而街道办事处、居民委员会承担的社会职能的增加也改变着其自身在城市社会体系中的地位。

综上所述，可以想象，随着城市“单位制”的改革和解体，大规模的单位人从“单位制”转移出来，政府感到了基层社会管理的压力不断加重。为了解决这类问题，政府的注意力首先集中到街道办事处和居民委员会这个我们简称为“街居制”作用的发挥上，要求“街居制”对此承担起某种责任。实际上，民政部于1987年和1991年先后提出了“社区服务”和“社区建设”，2000年末中央办公厅和国务院转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，这表明政府已经比较清楚地认识到依靠基层行政力量来稳定社会的现实意义。从这个意义上说，政府对社区的强调，其实是要扩展“街居制”框架中的行政作用，通过这些行政作用使“单位制”转移出来的单位人得到某种再组织，并使他们得到基本的社会保障。于是，各种相应的基层社区组织在“街居制”影响下不断发展起来。政府的这种行为在一些研究者所做的分析判断中被视为“重建基层政权”。

几乎是同时，学术界对正在发育中的基层社区也投入了很多关注，但令不少研究者感兴趣的“社区”更多的是文化人类学和政治社会学意义上的一种社会生活共同体的建构，简单地说，他们更为关注的是基层社区如何在体制外也能够发育。例如，在1999年全国社区建设研讨会上，一些学者为1990年代开展社区建设提出了一些基本思路与政策建议，其中一项重要内容就是培育社区型的非政府组织，建立充满活力的社区建设的运行机制与组织体系，这些思路和建议的内核是推进社区的民主化进程。还有学者直接指出，“在单位社会向地区社会重心转移的过程中，以地区系统中一贯依靠政府的街道办事处来指挥居民委员会工作的做法，已越来越不适应于市场化转变中的社区生活”，这里想提出的是“要以新的方式重建社区共同体”。学术界在社区研究中所暗含的战略思考以及对社区建设提出的路径选择，使政府尤其是高层党组织开始意识到，现实社区伴随着自主性日益萌生的市场经济的发展，可能会促成某种政治生产。也许是出于这种对社区政治的敏感性，在1990年代中后期的大城市中广泛推行了基层社区的党组织建设。上海市委在这一时期关于街道党的基层工作先后发布过四个文件，这些文件的关键点是强化党对基层社会的领导。

现在我们把讨论的焦点转向中国社区建设的主要理论脉络上，从上述阐述中可以概括出两种不同的理论取向。第一种理论取向可称之为“基层政权建设”取向，它的目标是重建城市基层社区中的带有指令性的行政协调系统，即国家通过完善和强化基层“条”“块”行政组织，在行政社区中重建政治权威的合法性，以强化国家的“基础性权力”。用政治学的话说，就是国家在事实上渗透基层社会，在其管理的领域内有效贯彻其政治决策。这种理论取向倾向于把社区建设过程看作是国家不断渗透基层社会的过程：国家力图发展和完善原本处于再分配体制次要位置和行政末梢的“街居制”，从而将国家的行政管理的重心从“条”上的单位转变为“块”上的社区，并通过调整和理顺基层政府机构中的“条”与“块”之间的关系，提升“块”在处理社会事务时协调各相关职能部门和社区组织的能力，“块”正是社区党建的核心方位。这种理论取向所关注的问题是国家权力向基层社会延伸的过程以及在此过程中碰到的约束。对此，有研究者指出，当前政府主导的以社区制度建设为方向的城市管理组织体制改革，正悄悄地使城市基层社会的组织和权力分化发生重要转变；基层政府的许多政策创新与组织创新都明显地促成了街区权力的分化、重组，以及街区内的行政权力由虚拟状态向一级政府实体化的转变。

第二种理论取向可称之为“基层社会发育”取向，持该理论取向的学者将社区建设的过程视为构建“社区共同体”的过程，因此提出加强社区自组织的建设和营造社区认同。根据这种理论取向，基层社会发育是普通市民在政府主导下，利用正在形成中的市场社会所提供的“自由流动资源”和“自由活动空间”，构建相对独立于国家的具有一定自主性的“自组织空间”，从而在一定程度上形成能“自主”与“自为”的社会自我支持系统。这一理论所关注的重点领域是社区参与、社区自治、社区民主的发展途径及其保障体系。倾向于该理论的社区建设者和学者们普遍认为，通过大力培育社区自组织，社会将以自下而上的方式型塑社区组织关系和权力秩序，进而在宏观上对国家与社会关系产生影响。如李骏指出，中国社区建设的底蕴在于构建或培育中国的市民社会，而且社区建设已经实实在在地成为市民社会赖以形成的载体，并将推动我国市场经济体制的成熟和民主政治的完善。又如徐勇提出，应该强化社区建设的自治导向，这在于社区居民自治是低成本的管理体制创新，它有利于扩大公民政治参与和加强基层民主，并在自治基础上重新塑造政府，实现政府与社会关系的重构。有些学者则直接把城市社区建设看作是市民社会的实践。

上述两种理论取向所关注的基层社区建设的过程，其实在时空上并不是分离的，而是密切联系的。也就是说，中国社区建设不仅是国家基层政权建设的过程，同时也是基层社会发育的进程：一方面随着社区建设，来自于市场、民间社会的力量获得了更大的体制性空间，并初步形成了自身的资源汲取、获得机制与利益表达途径；另一方面国家通过社区建设，使基层政权建设不断加强，政权重心进一步下沉。由于这两个过程的持续双向互动，城市基层社区在最近几年悄然地发生了一些变化，其中最典型的变化有两个方面：其一是社区作为一个满足居民生活、居住需求的实体，其资源供给系统显得越来越复杂，政府组织、市场组织以及林林总总的社区自组织都成为这些资源的供给方；其二是社区层面的公共事务越来越依赖一种由多个相关组织参与的决策和执行体系。这些变化意味着“街居制”下的政府单一的主体管理模式逐渐朝向一个新型的“共治”模式演变。

社区“共治”正受到学界越来越多的关注，最近几年里，更多的人开始尝试着用一种自上而下和自下而上相结合的视角，去洞悉不同利益群体在社区实践层面上的行动策略，或者去分析国家和社会力量在社区建设过程中的微观互动图景

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