论文总字数：18816字

摘 要

非营利组织，不属于其它营利性的社会组织和政府机构，它服务于社会福利，不追求利润。它是一个独立机构，用来供给公共产品。

我国的非营利组织起步较西方国家比较晚，在改革开放之前，城市中的教育、医疗保健、环境卫生、社会救济等都是由国家事业单位来经办的；而在农村，则交给人民公社完成。社会团体的官方色彩很强烈，数量也不多。伴随着改革开放和社会主义市场经济体系的不断深化成立，来促进改革的成功，政府不仅要加快经济体制的转型，同时也进行了政治体制的改革，逐渐确定了政府的职能、企业的职能和非营利组织职能的区分。非营利组织民营化的很多良好条件由政府给予支持，来帮助非营利组织慢慢的从国营化走向民营化。但显而易见，非营利组织的民营化也存在着许许多多的毛病。改革经常陷入困境，其现实的阻力，非营利组织法律上的缺失，都影响着我国非营利组织的民营化改革。党的十八大报告及十二届全国人大一次会议表决通过的《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》提出建立政社分开、权责明晰、依法自治的现代社会组织体制，加强社会制度反映了我们组织的最高政策导向建设。我国非营利组织目前在现行法上存在着很大的缺陷，有关法律内容错乱，透明程度不高，双重管理体制导致负担沉重。这些非营利组织发展的障碍如此显著，因此，必须尽快建立起科学合理的非营利组织法律制度。如何走出非营利组织民营化困境，找出其存在的法律漏洞以及问题，寻找其解决的办法，正是本文将要探讨的问题。

关键词：非营利组织 民营化 改革困境 法律障碍

Privatization Reform of non-profit organizations and relevant legal issues

Abstract

Nonprofit Organization means independent for-profit organizations and government agencies of social organization, it is not for the purpose of profit, which serve as social welfare, is a quasi-independent agency to provide public goods.

Our non-profit organization started later than western countries, Before reform and opening up, the city's education, health care, sanitation, social assistance and other countries are made to the handling of public institutions; And in rural areas, by the people's communes completed. social groups had official colors and a small number. With the establishment of the socialist market economy reform and opening up the continuous deepening, the government is promoting the success of the reform, not only to speed up the reform of the economic system, but also the reform of the political system, gradually clear the government functions, corporate functions and non-division-profit organization functions. Privatization of government non-profit organizations want to create a lot of favorable conditions to enable non-profit organizations from the gradual privatization of state-run trend. At the same time, privatization of nonprofit organizations are also have many problems. Reform often in trouble, the reality of resistance, lack of legal non-profit organizations, are affecting the privatization reform of non-profit organizations. The party's 18 reports and 12 session of the "Decision on institutional reform of the State Council, and functional transformation program" vote by the NPC meeting proposed the establishment of separate function, clear responsibilities, according to the law of self-government system of modern social organization, reflects our strengthening the social construction of top-level policy-oriented system. Our non-profit organization is currently in the existing law significant deficiencies, such as the cumbersome laws, low transparency, the dual management system resulted in a heavy burden. These are the development of non-profit organizations constitutes a significant obstacle, Therefore, establishing a non-profit organization a scientific and reasonable legal system is imminent. How to get out the plight of non-profit organizations privatization, to find out the existence of legal loopholes and problems, to find solution, it is a problem that to be discussed herein.

Key Words: non-profit organizations; privatization; reform dilemma; legal barriers

目录

摘 要 I

Abstract II

引言 1

一、非营利组织的基本内涵 2

（一）非营利组织的定义 2

（二）我国非营利组织的现状 2

1.人员问题 3

2.自主性问题 3

3.政府的监管缺位问题 3

4.经费问题 3

二、 我国非营利组织民营化改革的困境及分析 4

（一）民营化改革的困境 4

1. 宏观理论准备不充分 4

2.缺乏明确的指导思想 5

3.改革程序不透明 5

4.生产效率低下 ，服务质量差 5

5.改革中出现腐败 5

（二）民营化改革困难原因分析 6

1.国营与民营之争 6

2.市场化与民营化之辩 6

3.非营利化与民营化之思 7

三、我国非营利组织民营化改革措施 8

（一）明确民营化改革的根本目标 8

（二）看清顾客的重要性 8

（三）强化政府对民营化的监控 8

（四）用竞争带动非营利组织服务 9

（五）对公共服务的绩效创设 9

四、 非营利组织发展存在的主要法律问题 10

（一）行政机关拥有过大的裁量权，而且常常不依法办事 10

（二）双重负责的行政管理体制带来的沉重负担 10

（三）有关法律内容庞杂、透明度低 11

（四）民事关系规定混乱，法律漏洞明显 11

（五） 税收优惠措施不足 12

五、完善非营利组织法律环境的意义 13

（一）改善直接法律环境，有利于非营利组织的进一步发展 13

（二）增加竞争，取消垄断，有利于非营利组织发挥真正的作用 13

（三）增强自治，有利于非营利组织的长远发展 13

（四）借鉴西方非营利组织立法情况，有利于自身的不断强大 14

1.健全非营利组织法律法规 14

2.加强对非营利组织的扶持与培养 14

3.促进非营利组织自律 14

4.加强政府与非营利组织的合作 15

六、改善非营利组织法律环境的措施 16

（一）分类指导、分级管理 16

（二）鼓励非营利组织的联合 16

（三）解决现实问题 16

（四）加强人员职业化 17

（五）完善社会监督机制 17

1.健全法律框架，完善非营利组织的法律制度的建立 17

2.加强政府对非营利组织的管理 17

3.对内部监督和约束机制的建立，加强对非营利组织的自我管理 17

（六）规范内部机构 17

1.理事会的专业化 17

2.监事会制度的完善 18

3.理事、监事基本权限的规定 18

（七）限制个人利益 18

（八）完善责任人的民事责任 18

结束语 20

参考文献 21

致谢 23

引言

非营利组织的范围非常广。它的目的一般都是有关于公众关注的事情。由于20世纪80年代我国的经济体制和政府职能的转变，非营利组织也随之改变。中国非营利组织也因此而飞速的发展。但是问题的暴露也愈加明显，主要表现为：人们的平均拥有量不够；经费不够；能力不够；布局不合理；法制缺陷。迫切需要对非营利组织进行民营化，以改变其目前的困境。然而民营化并非一朝一夕可以轻易完成。在民营化中同样有着很多的问题。其法律上的缺失与不足更是限制着非营利组织民营化的进程。尽管很多人对非营利组织的民营化保持着很良好的心态，可这种愿望是因为有着美好的假设。非营利组织也由于市场的力量，升起了新的希望。但它也增加了复杂性和非营利组织管理的不确定性。因为，“改革只是意味着，某些团体或个人在拟议的修改方向上，并不一定意味着更好”。^[1]民营化就像在大海中的一艘独木舟，轻轻的海风吹过，就可以改变它既定的轨道。由于其与目标相差太远，再加上法律的问题，可见，民营化的阻碍有很多很多。改革者在改造非营利组织民营化的时候，面对民营化改革的障碍，必须看清楚其民营化的工具的价值。“民营化就像解除导弹。它必须认真对待，因为由于决策的失误会导致危险的后果”。

一、非营利组织的基本内涵

非营利组织渗透在我们的生活之中，点点滴滴都能找到非营利组织的身影。非营利组织的发展是从二战后开始的，但随着社会的不断飞速进步，非营利组织也在悄然发生着变化，其内容更加宽广，形式更加多样化。都深深的加大了其在世界各地的影响。非营利组织也因为其自身的公益性，非营利性，在社会中起着至关重要的作用。

（一）非营利组织的定义

非营利组织的界定，比较大众的是美国约翰霍普金斯大学教授。萨拉蒙教授提出的所谓“五特征的方法，他把非营利组织的特征分为5类：组织性；非政府性；非营利性；自治性；志愿性。^[2]这个定义被教授在他所主持的对全球42个国家非营利组织开展的国际比较研究项目中所发布，以至于后来的人们经常引用。从定义中我们可以看出，被广大公众认可的非营利组织的基本特性可以概括为非政府性和非营利性。组织性被视为一个不言而喻的前提，但对非营利组织的其他特征，日本学者重真与亚洲国情相结合，在以上特点的基础上，提出了利他主义这个功能。互助是用来区分非营利组织的；换句话说，非营利组织，在活动的时候，不能接受他人的资本，而应该由社会捐献和受益人之外的其余的人群来提供，用另外一句话说就是，鉴别一个组织是不是非营利组织，可以看这个组织的资本来源是否是除了受益者之外的其他资金。即慈善性。

（二）我国非营利组织的现状

从2014年第2季度全国民政事业的统计数据可以看到我国社会团体29.4万个，民办非企业26.4万个，基金会3736个。^[3]对于人口大国的中国来讲，这个数目是绝对不够的。虽然和之前相比，我国的非营利组织数量在民办非企业和基金会上是有增加的。但是非营利组织参差不齐，这些都影响到了市场的进步，市场经济需要监督和协调市场交易限制的自我运行的卖方和买方。虽然说，社会一直在发展，同时也带动了非营利组织的发展，但在其发展的过程中，各种问题仍然存在。

1.人员问题

从非营利组织形成过程看，即使非营利组织提供给了政府裁减人员，换来新鲜血液的机会，但是这个问题的产生正是由于政府自身在人员分流上的改革困境。所以，问题的产生令政府在一定程度上也给非营利组织的发展带来了问题。

2.自主性问题

非营利组织独立性的危机一直存在。非营利组织随着其组织的发展，受政府影响常常偏离其初衷，无法挣脱出官僚化的牢笼。最初的公益目的也被大家所遗忘了。

3.政府的监管缺位问题

非营利组织数量稀少，监管机构管理制度不统一，不规范，存在体制不顺等问题，访问控制不严，过于分散，长审批，多头管理，难以调和。

4.经费问题

非营利组织经费经常短缺在我国是一个大问题。我国非营利组织的运作很大程度上是由政府给予资金支持的，假使政府缩减了开支，那么非营利组织的资金链或许也会断掉，无法正常工作运行。这就导致了一些组织铤而走险，进行违法的活动来谋取私利，这同时也对社会造成了极大的不好的影响。

二、 我国非营利组织民营化改革的困境及分析

这些年以来，我国虽然努力跟上西方国家民营化改革的步伐，但是基于我国自身的体制，民营化改革进程很缓慢。中华人民共和国成立后，中国一直实行计划经济，非营利组织是由国家安排的，几乎没有私人的，不以营利为目的的组织，但随着改革的推进，1985中国的内政部长会议，要求社会福利逐步实现转型。因此，在中国的非营利组织的私人机构改革刚刚开始。

（一）民营化改革的困境

追溯过往，自从我国改革开放以后，非营利组织的改革都是政府所展开的，体制的单一以及失调的比例，一家独大的局面必定会引起弊端 。在非营利组织改革的过程中一些问题也相继出现，如盲目决策，缺乏规划和应变能力不强，从本质上说是政府责任的缺乏。责任政府必须有一个强有力的问责主体，这是前提，否则，改革的成本往往是会被人忽视的。自第二十世纪70年代以来，以英国和美国为代表的西方发达国家都有政治改革，“政府再造”，以期来超越官僚制，对“大社会”、 “小政府”格局的确立。在这场变革中， 最明显的特征就是 ：政府空间的让渡和社会领域的扩展以及经济界限的模糊，政治民主化、经济市场化、社会多元化进程进一步加快，进而逐步从“ 国家一经济”或者“ 国家一公民社会”的二分模式过渡到“ 国家一经济一公民社会”的三分模式，^[4]日益成长的公民社会逐渐成为制约国家(政府)专权的主要力量 ，并与市场构成问责政府的两个主体。只有公民社会强大起来，我们才能成为非营利组织最重要的部分，才能去批评政府，改善目前的困境。有学者认为，我们的公民社会并不存在，大多数人认为它是在增长之中，但还不足以形成一个强有力的政府的制约，中国的权力结构仍然不足，是因为自我整合的权力问题，并指责多元化国家与社会之间的矛盾突出，若强调稳定和一体化，这就是将社会矛盾转变成秩序。由于我国的历史背景，一个非营利组织本身就只能监督，不能反过来监督政府，这就造成了缺乏问责而导致的民营化的失败。

1. 宏观理论准备不充分

我国非营利组织民营化改革一直只是在抄袭西方国家的经验而没有自我意识。一味的抄袭，限制了我国非营利组织的发展。当前主流的观点是：“在这个具有自然垄断行业也可以引入市场机制，以替代私人公众效率优势的非营利性组织，民营化改革将提高中国非营利组织的整体水平”。^[5]但是仅仅这样，在理论上的缺乏，并不能真正的改善非营利组织的民营化问题。

2.缺乏明确的指导思想

近代以来，我国吸取了很多外国非营利组织民营化的经验。借鉴的经验使我国非营利组织没有良好的创新能力且不能很好的适应国情。这种情况的出现正是因为指导思想的不明确。例如，通过三届政府的努力，英国建立发展道路的私有化，撒切尔政府建立了雷纳评审委员会，通过转变政府管理：下一步行动计划的报告，“公民宪章”、“大政府”，“质量和生存练习“等来巩固民营化的成就。反观我国，却没有一个整体的规制与指导思想，只有国家颁布的民营化管理条例。中心思想的不明确，致使我国非营利组织民营化的艰难。

3.改革程序不透明

我国还没有制定一个统一的，明确的“行政诉讼法”，这使得非营利组织在改革的民营化过程中，对政府的行政权力没有严格的程序限制，因而破坏了公民社会，私人信息和企业的参与。不透明的程序非营利组织的私有化带来了诸多不确定性。

4.生产效率低下 ，服务质量差

我国的一些非营利组织虽然当了民营化改革的领头羊，进行了一系列的改造，在其组织内引入竞争机制，但是效果却并不理想。这并不是真正的市场准则，而是会形成更多的垄断行为。这些直接影响了非营利组织的形象，使得公共服务的开展变的困难，工作人员服务态度差等诸多问题也纷纷出现。

5.改革中出现腐败

非营利组织民营化改革必须从制度上严格把关。“腐败是由于制度的变革”。^[6]腐败问题的产生，是因为非营利组织中有些员工为了其自身的利益，与政府部门暗度陈仓，这更加伤害了大众对非营利组织形象的认知。

此外，还有存在于中国的非营利组织的民营化中的许多问题。例如，在民营化过程中人们的加入等。中国的非营利组织民营化改革要走的路还很长，这些泥沼也需要一步一步跨过。

（二）民营化改革困难原因分析

自改革开放，我国的非营利组织一直在寻找一种市场经济是适合我国国情的。但是随着改革的一步步深化，非营利组织改革对自己的定位产生了很大的混乱，导致了我国非营利组织民营化改革困窘的现状。市场化的不足与弊端一日日明显，“国退民进”的市场化模式也已经不再占领主导地位。公民的权利在政治领域的日益强大，政治民主化改革的初显成效。虽然我们的公民权利与西方发达国家相比还很低，但非营利组织如果拥有正面的公众形象就容易得到公众的信任。市场化，国有化和非营利化是改革的主流，非营利组织大多属于国家单位。如果采取市场化的改革手段的非营利组织，可能会产生很多的阻力。具体分析如下。

1.国营与民营之争

国有制经营是指由非营利组织对股份制改革的过程，是由政府或持股公司控制，和操作或委托他人的。而支持国营化，反对民营化的原因主要有两个：

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