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摘 要

我国行政规范性文件数量庞大，制定主体繁多，规定事项冗杂，违法或不合理的行政规范性文件屡见不鲜。我国虽进行过行政规范性文件的清理，但大部分是基于上级的命令的被动清理，没有形成长效的清理机制，行政规范性文件长效清理机制仍然存在清理依据不足、清理主体不明晰、清理方式不完善、追责未落实等问题。为此，需要明确法律依据、确定清理主体、健全清理方式、完善追责机制。

关键词：行政规范性文件 清理 长效机制

Discussion on the construction of long term cleaning mechanism of administrative normative documents

Abstract

The number of administrative normative documents in our country is huge. The subjects are various, provisions are jumbled, and the illegal or unreasonable administrative normative documents are various. Although we have cleaned administrative normative documents many times, but most of them are based on passive cleaning orders. That is to say, we have not form a long-term mechanism. Administrative normative documents long-term cleaning mechanism still exists many problems. Such as the lack of cleaning basis, the unclear of cleaning subject and the imperfect of cleaning method. Furthermore, the mechanism of responsibility is not implemented. Therefore, it is necessary to clear legal basis, determine subjects, establish methods and to improve the accountability mechanism.

Key words: administrative normative documents; clean up; the long-term mechanism

目 录

摘 要 I

Abstract II

引言 1

一、行政规范性文件长效清理机制的理论基础 2

（一）“行政规范性文件”的概念 2

1.“规范性文件”的现有概念及其分析 2

2.“行政规范性文件”之我见 2

（二）行政规范性文件长效清理机制的内涵 3

1.“行政规范性文件清理”的内涵 3

2.“长效清理机制”的内涵 3

二、建构行政规范性文件长效清理机制可能存在的问题 4

（一）清理依据不足 4

1.以“红头文件”清理“红头文件”的现象较为普遍 4

2.清理的法律依据缺失或较为原则 4

（二）清理主体不明晰 5

1.清理主体与清理部门混同 6

2.制定机关和实施机关混同 6

（三）清理方式不健全 7

1.定期清理制度不完善 7

2.有效期制度不成熟 8

（四）清理责任未落实 8

1.外部监督难介入 9

2.内部责任不明确 9

三、建构行政规范性文件长效清理机制的对策建议 10

（一）明确法律依据 10

1.转变立法理念 10

2.以省政府规章形式制定清理规范 10

（二）确定清理主体和清理启动主体 11

1.坚持“谁制定，谁清理” 11

2.建立第三方清理启动机制 11

（三）健全清理方式 13

1.利用备案审查制度进行事前清理 13

2.纳入有效期制度进行自动清理 14

3.完善定期清理制度进行事后清理 15

（四）完善追责机制 15

1.追责主体应以个人为主 15

2.追责形式应以公开为主 16

结语 17

参考文献 18

致谢 20

引 言

《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》）指出，建立行政法规、规章和规范性文件清理长效机制，根据全面深化改革、经济社会发展需要，以及上位法制定、修改、废止情况，及时清理有关行政法规、规章、规范性文件。^[1]《纲要》还提出从2015年起用3年时间，对国务院文件进行全面清理并向社会公布结果。此外，到2017年年底前，有关部门和地方政府要完成对现行行政法规、规章、规范性文件的清理工作，清理结果向社会公布。从《纲要》可以看出，目前行政规范性文件的清理问题被提到了新高度。然而，用3年时间进行全面清理，2017年底前完成清理工作，这种集中式的大规模清理在本质上仍然是一种“运动式清理”^[2]，这并不利于行政规范性文件长效清理机制的建构。在某种程度上说，《纲要》虽首次提出了建立清理长效机制，但实质上还是回到了“运动式清理”的套路。

《纲要》提出的清理要求，对于行政机关来说是一种外部的被动启动机制，是以上级机关发布的清理命令为启动点。但是要抓住这一契机，用外部命令拉动内部的能动性，在对行政规范性文件大规模集中清理之后，逐步建立常态化的清理制度。理论界对于行政规范性文件的清理提出了很多制度建议，包括对规范性文件清理的立法、设立有效期制度、定期清理制度、将清理的启动权赋予行政相对人等。这些零散的对策需要有机结合，各对策要有配套的具体措施，形成规范化可操作的制度，这样才能建构真正意义上的长效清理机制。

一、行政规范性文件长效清理机制的理论基础

行政规范性文件长效清理机制的理论基础非常丰富，只有厘清“行政规范性文件”的概念，“行政规范性文件清理”的概念，“长效清理机制”的内涵等才能为这一制度提供充足的理论支撑。

（一）“行政规范性文件”的概念

行政规范性文件概念的界定关系到清理的对象和范围问题，所以厘清行政规范性文件的概念是清理的前提。“行政规范性文件”是笔者为了缩小“规范性文件”的范围而拟定的名称，事实上实践中“规范性文件”的用法更为广泛。

1.“规范性文件”的现有概念及其分析

理论上关于规范性文件的说法很多，本文仅从现有法律规范中探索其概念。《江苏省规范性文件制定和备案规定》第三条规定：“本规定所称规范性文件，是指除规章以外，由本省行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。”《湖南省规范性文件管理办法》第二条规定：“本办法所称规范性文件，是指除政府规章外，行政机关和法律、法规授权的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复使用，具有普遍约束力的行政公文。”而《上海市人大常委会关于规范性文件备案审查的规定》第三条明确规定了规范性文件包括“规章”。其实行政立法以外的普遍性规则在我国尚未形成一个为理论和实务所普遍接受的名称，仍处于一种非模式化或非形式化的混沌状态。^[3]

2.“行政规范性文件”之我见

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