摘 要

权力清单制度在全国推广运行已经有了十几年的时间，制度的初衷在于简政放权，实现对行政权力的监督制约，但是基于权力清单制度本身的不完善，制度实际运行中出现了较多的问题，权力清单制度的功能并未被完全发挥出来。完善权力清单制度是一项迫在眉睫的任务，而探寻权力清单法治化路径是目前一个重要的研究方向。本文在认定权力清单具有行政规范性法律文件的法律性质基础上，结合各地政府权力清单制度运行的实际情况，并结合国外的限权理论与相关做法，从权力内容、清单编制以及制度运行等角度总结出权力清单制度存在的问题，并针对性提出权力清单法治化路径的具体建议，试图构建完整的权力清单制度体系。

关键词：权力清单；法律性质；行政权力；法治政府

Abstract

The power list system has been popularized and operated in China for more than ten years. The original intention of the system is to simplify administration and delegate power, and realize the supervision and restriction of administrative power. However, due to the imperfection of the power list system itself, there are many problems in the actual operation of the system, and the function of the power list system has not been fully played. It is an urgent task to improve the power list system, and it is an important research direction to explore the path of power list legalization. On the basis of confirming that the power list has the legal nature of other normative legal documents, combined with the actual situation of the operation of the power list system of local governments, combined with the theory and relevant practices of power restriction abroad, this paper summarizes the existing problems of the power list system from the perspective of power content, list preparation and system operation, and puts forward the specific path of power list legalization I suggest that we try to build a complete power list system.

Key Words：Power list；Legal nature；Administrative power；Government by law

目 录

第1章 绪 论 1

1.1 研究背景及意义 1

1.1.1 研究背景 1

1.1.2 研究意义 1

1.2 文献综述 2

1.2.1国内研究现状 2

1.2.2国外研究现状 2

1.3 研究内容与研究方法 3

1.3.1 研究内容 3

1.3.2 研究方法 3

第2章 权力清单制度的概述 4

2.1 权力清单制度相关概念的界定 4

2.1.1 行政权力的概念 4

2.1.2 权力清单制度的概念 4

2.2 权力清单制度的法律性质认定 4

第3章 权力清单法治化路径中存在的问题 6

3.1 权力清单定性不明 6

3.2 权限与上位法冲突 7

3.3 各地编制标准冲突 8

3.4 运行制度设计不足 8

第4章 对权力清单中“权力”内容界定的建议 10

4.1 权力清单中“权力”分类的精细化 10

4.1.1 权力分类的理论依据 10

4.1.2 行政权力的补充分类 10

4.2 权力清单中“权力”来源的合法化 12

4.2.1 完善和梳理相关法律 12

4.2.2 理顺和明确政府职权 13

第5章 对权力清单中“清单”制度编制的建议 14

5.1 权力清单中“清单”编制的标准化 14

5.1.1 统一编制原则 14

5.1.2 明确编制步骤 14

5.1.3 增加公民参与 15

5.1.4 丰富公开形式 15

5.2 权力清单制度与其他制度的一体化 16

5.2.1 精准对接责任清单制度 16

5.2.2 紧密关联行政监督制度 16

第6章 结 论 18

参考文献 19

致 谢 21

第1章 绪 论

1.1 研究背景及意义

1.1.1 研究背景

2014年，国务院审改办在中国机构编制网公开了国务院各部门行政审批事项汇总清单，这一举措代表我国政府第一次将权力进行公开。权力清单制度经过提出被中央认可，并且推广到全国范围内适用，可以肯定清单制度原本对于实现约束权力、明确权限、简政放权、权责统一目标的重要现实意义。但是，根据各地的运行反馈，权力清单似乎并没有发挥它本应该发挥的作用。各地权力清单制度存在标准不统一，性质认定不同，制定主体不明确，编制程序不清晰等程序问题；反馈到其他领域诸如司法领域里，权力清单与法律规定存在不同，导致法官定案存在不同，权力清单是否可以被当做证据使用全靠法官自由裁量，导致有些案子同案不同判^[1]；反馈到人民群众中，权力清单能否被监督，被监督能否有反馈措施都是不确定的。权力清单的应有之义并未得到真正实现，现实的权力清单面目似乎也与清单制度提出之时的有所不同，如何把应然变为实然，这是现在亟待解决的重要问题。

1.1.2 研究意义

（一）理论层面

目前国内有关权力清单制度的法律性质，各地政府的认定并不相同，缺乏统一标准，本文将对权力清单的法律性质做出进一步的认定，并在此基础上对行政权力的分类等理论问题做进一步探索。与此同时，本文将进一步探索权力清单制度与责任清单、行政监督制度之间的内部联系。

1. 实践层面

清单制度的法治化路径探究，不仅在理论层面解决了清单制度先天存在的法律依据不足等问题，更是对清单制度的实际运行提供了方式和方法，也为责任清单、行政监督制度提供了很好的借鉴作用。清单制度的有效运行，为政府、市场以及社会平衡提供了一份保障。

1. 立法层面

在权力清单制度具有的法律性质基础之上，结合具体国情，对权力清单制度的法律基础进行深入研究，总结并提出《宪法》和《行政组织法》等上位法存在的不足和完善建议，试图健全权力清单制度编制和运行的法律体系。

1.2 文献综述

1.2.1国内研究现状

在权力清单制度运行的十五年中，围绕着权力清单制度的研究内容主要围绕以下几点：法律性质认定、权力清单相关的法理依据、涉及到的具体问题以及解决办法等。

从左文君与叶正国认定权力清单的行政内部规则属性，以及需要受到强制力保证实施的外部监督属性^[2]。到黄学贤和刘益浒在具体司法案例基础上，对现有学说进行了分析对比，认可了权力清单行政规范性法律文件的性质地位^[3]。权力清单的外部效力逐渐得到肯定。童之伟提出，子不能大于母，乃理之当然，行政权力最终来源于人民，也应当受到人民的监督，权力清单作为一项限制权力的制度，不能与群众分离，其外部效力需要得到保障^[3]。王炎进一步提出应当制定权力清单基准法，对清单制度进行法律规制，进行合法性审查，充分践行法无授权即禁止的原则。完善相应法律体系是解决权力清单问题的一个关键^[4]。