摘 要

本文利用“2014年中国家庭动态跟踪调查”（CFPS2014）数据，实证分析我国农村最低生活保障制度的扶贫效应。结果表明，我国农村最低生活保障制度实施以来，产生了显著的扶贫效果，对改善农村贫困状况发挥了积极作用，同时，对中西部地区农村发挥的扶贫效果要明显好于东部地区。但是，该制度的实施也带来了“福利依赖”等外部影响，导致低保受助者工作状况显著不如非低保受助者。另外，通过加入地形地貌、经济成分、家庭规模、教育程度等相关变量，对这些因素对我国农村贫困状况和福利依赖的影响程度进行了评估。最后，针对农村低保制度实施过程中出现的问题，从资金来源、资金配置以及相关配套措施的完善方面提出了建议。

关键词：农村最低生活保障制度；扶贫效应；福利依赖后果

Abstract

This paper empirically analyses the poverty alleviation effect of rural minimum living security system by using the data of " China Family Panel Studies in 2014 " (CFPS2014). The results show that since the implementation of the rural minimum living security system in China, it has produced remarkable poverty alleviation effect, and played a positive role in improving rural poverty. At the same time, the poverty alleviation effect in the rural areas of the central and western regions is better than that in the eastern regions. However, the implementation of the system has also brought about "welfare dependence" and other external effects, resulting in the work situation of low-income recipients is significantly worse than that of non-low-income recipients. In addition, the impact of these factors on poverty and welfare dependence in rural areas of China was assessed by adding relevant variables such as topography, economic sector, family size and education level. Finally, in view of the problems in the implementation of the rural minimum living security system, this paper puts forward some suggestions on the source of funds, the allocation of funds and the improvement of relevant supporting measures.

Key Words：Rural Minimum Living Security System；Poverty-reduction；Welfare dependence

目 录

第1章 导论 1

1.1 选题背景 1

1.2 研究意义 1

1.3 研究现状 3

1.3.1 国外研究现状 3

1.3.2 国内研究现状 4

1.3.3 文献述评 6

1.4 研究思路和方法 6

1.4.1 研究思路 6

1.4.2 研究方法 7

第2章 我国农村最低生活保障制度的发展过程及现状 9

2.1 我国农村社会保障制度的改革背景 9

2.2 我国农村最低生活保障制度的建立和发展过程 9

2.3 我国农村最低生活保障制度的运行现状 10

第3章 农村最低生活保障制度扶贫效应的研究设计 14

3.1研究假设 14

3.2 模型设定 15

3.3 数据来源 15

第4章 农村最低生活保障制度扶贫效应的实证分析 17

4.1 扶贫效果分析 17

4.1.1 村级层面扶贫效果分析 17

4.1.2 个体及家庭层面扶贫效果分析 21

4.2 福利依赖后果分析 23

4.3 研究结论 26

4.3.1 农村最低生活保障制度的扶贫效果 27

4.3.2 农村最低生活保障制度的福利依赖效应 27

4.3.3 影响农村贫困状况的其他因素 28

第5章 提高农村最低生活保障制度扶贫效应的政策建议 29

5.1 拓宽资金来源渠道，保证农村低保资金的稳定增长 29

5.2 加强区域间低保资金的调控，提高低保资金利用效率 29

5.3 完善低保制度的相关配套措施 30

参考文献 31

致 谢 34

第1章 导论

1.1选题背景

2019年是新中国成立70周年，同时距离2020年实现全面脱贫的目标也只有一年时间，脱贫攻坚任务难度之大前所未有。作为贫困人口的主要集中地，农村的扶贫压力更是突出。现阶段，应对农村贫困问题主要有两大制度，即农村扶贫开发制度和农村低保制度。其中农村低保制度担负着“输血”功能，是直接保障农村贫困人口基本生活需要的扶贫制度。该项制度建立于2007年，由国务院推动实施。随后，各级地方政府陆续出台相应政策措施，以此对国家政策予以响应。从2007年实施至今，已有十余年，在这期间，农村低保制度产生了显著的扶贫效果。据统计，截至2017年底，我国农村最低生活保障制度已覆盖4045.2万人，较2007年增长478.9万人，增长率为13.42%。各级财政资金每年在该项目上的投资由2007年的109.1亿元增长到1051.8亿元，增加了近9倍。人均低保标准由2007年的840元/人·年增长到了4300.7元/人·年，增加了4倍左右。[^[1]]投入资金和保障人数的增加，表明我国农村低保制度的总体效益较为显著。但在具体实施过程中，存在着低保人群界定不准确、低保资金使用不规范等问题。另外，我国政府目前还没有公开对农村低保制度的扶贫效果进行系统评估，也就无法知晓实施十余年的农村低保制度是否能够实现最初的政策目标以及实施过程中还存在哪些不足和如何进行针对性改进。

1.2研究意义

本文利用“2014年中国家庭动态跟踪调查”（CFPS2014）数据实证分析我国农村最低生活保障制度的扶贫效应，针对我国农村低保制度在实施过程中存在的一些问题，提出相应的改进措施，无论是从理论上讲，还是从对现实的作用来说，都有一定的研究意义。

（1）理论意义

研究农村最低生活保障制度的扶贫效应有以下几点意义：

第一，有利于深入了解我国农村低保制度的扶贫效应。近年来，我国学界的研究主要是集中在对农村低保制度和农村扶贫开发政策衔接上，对农村低保制度扶贫效应的研究较少，特别是在学位论文上，研究农村低保制度扶贫效果的文章更是有限。因此，农村低保制度扶贫效应具有较大的研究空间。

第二，采用了计量分析的方法，研究结果可信度更高。目前，对于我国农村低保制度的研究大多集中于理论层面，对该制度的运行效果和存在的问题多是通过借鉴已有的经典理论和小范围的走访调查得出，缺乏必要的数据支撑，因此所得出的结果也就无法全面且真实的反映出制度的真实效果与问题。而在理论研究的基础上，采用计量分析方法，可以使所得结果有更强的说服力。

第三，可以更加全面的反映全国范围内农村低保制度的扶贫效应。在现有的我国农村低保制度扶贫效应的研究成果中，多是区域性的调查分析，比如单独针对某个省或者某个市（县）的农村低保制度实施状况进行研究，这样得出的结果也就无法全面反映整体的运行效果，因此对全国整体的农村低保制度进行研究很有必要。

第四，研究结果具有更强的时效性。通过整理相关文献，我们发现在为数不多的运用计量分析方法对我国农村低保制度扶贫效应进行研究的成果中，存在时效性不足的问题，比如所用数据为CFPS2010或CFPS2012，而本文采用的CFPS2014数据，较之前的研究成果而言时效性更强，更能反映近年来的农村低保制度运行状况。

（2）现实意义

第一，有利于全面了解我国农村低保制度的运行状况。由于历史原因，我国存在着大量农村贫困人口，如何在2020年使这部分人脱贫是我国政府面临的一大难题。作为解决农村贫困问题的两大制度之一，农村低保制度正式建立已有十余年，在这期间，该制度的效果如何以及是否实现了最初的政策目标都没有清晰结论。另外，在这十多年中，我国经济社会发生了巨大的变化，农村农民的生活状况也有变化，因此农村低保制度也应因时而变，做出相应调整。通过对农村低保制度扶贫效应的研究，有利于得出制度实施过程中的存在的问题，进而提出相关建议。

第二，可以更具针对性的健全精准扶贫的制度体系。农村扶贫事业的开展不能仅仅依靠一项最低生活保障制度，该制度只能够为农村贫困群体提供基本的生活保障，并不能从根本上使其脱贫。要想根本解决农村的贫困问题，必须建立一套完整的制度体系，而本文通过研究影响农村集体和农村家庭贫困的相关因素，有利于针对性地建立与农村低保制度配套的相关制度体系，从而综合发力，解决农村贫困问题。

第三，有利于提高扶贫资源的配置效率。一个国家的扶贫资源终究是有限的，如果不能最大化的发挥有限资源的扶贫效率，势必会造成资源浪费和严重的财政负担。对我国而言，区域间的经济发展水平存在巨大差异，具体贫困程度也有所不同，若是不加区别，进行“大水漫灌”式的扶贫，必然不能长久。本文通过对农村低保制度在东部地区和中西部地区的扶贫效果分别进行分析，发现中西部地区低保资金的扶贫效率显著优于东部地区，此时若是能够增加对中西部地区低保资金的投入力度，必然能够提高扶贫资源的效率，实现资源配置效率的最大化。

1.3研究现状

在国外，最低生活保障往往是包含在社会救助框架中，因此必须从社会救助的框架中，去找寻国外的最低生活保障制度经验。另外，国外在城乡实施的一般都是统一的社会救助制度，也就没有农村低保制度之说。国外的社会救助体系大多起始于20世纪40年代左右，经过七十多年的发展，制度体系较为完善，相应的理论成果也较为丰富。而我国无论是低保制度还是社会救助体系，建立时间都较晚，制度体系还不完善。因此，对国内外的研究成果进行分析整理，有利于我国最低生活保障制度的改进完善。

1.3.1国外研究现状

⑴建立社会救助制度的理论依据

英国是世界上最早建立社会救助制度的国家，在其建立社会制度的过程中，贝弗里奇发挥了重要作用。在著名的《贝弗里奇报告》中，贝弗里奇提出了社会福利属于公民权利的思想，国家有责任为公民个人及其家庭提供基本的生活保障。最终英国政府听取了其建议，将实施社会救助制度作为一项基本政策。社会学家马歇尔通过提出公民权利的概念，要求建立社会救助制度来缩小不同经济阶层之间的差距，得到了多数学者的支持。而奥地利法学家安东.门格尔在《全部劳动权史论》一书中，定义了生存权。按照他的理解，生存是人最首要的欲望，社会财富分配要确立一个满足所有人生存的基本标准，而个人则有权利按照这一标准向国家要求给予基本的物质保障条件的权利，这一权利就是生存权。从而从“天赋人权”的角度，明确了国家提供基本救助的责任，为社会救助的实施提供了理论依据。

⑵社会救助制度政策效果的分析

对于社会救助制度的扶贫效果，国外学者存在较大分歧。其中Behrendt运用相关数据对英国、德国和瑞典的社会救助制度进行了评估，结果发现英国的社会救助制度的扶贫效果显著优于德国和瑞典；而德国社会救助制度的扶贫效果最为不突出。而从整体来看，社会救助制度对于解决绝对贫困有较好的效果，而对于相对贫困则效果不明显。Szulc通过研究波兰的社会救助制度对于缓解贫困的作用，发现通过资金补贴能够有效帮助贫困群体脱贫，而且有利于预防临近贫困线的非贫困群体陷入贫困。Nelson则利用26个欧洲国家的相关数据对社会救助水平与贫困之间的关系进行了分析，结果发现社会救助制度对于欧洲国家抗击贫困有明显作用。

另外，也有相当部分学者对社会救助制度持怀疑态度。英国学者Rowntree以英国约克郡地区的2000户家庭为研究对象，通过调查发现，社会救助对于当地的贫困状况没有明显改善作用。瑞典学者Anneli通过长期跟踪采访多名贫困者，发现社会救助制度只能在短期内维持其基本生活，长期无法使其摆脱贫困，而且接受社会救助会损害该群体的自尊心，使其对摆脱贫困的期望不断被消磨。而Lemieux对社会就业的比例同国家扶持政策之间相关关系进行回归分析得出了社会救助产生的福利依赖对失业产生的影响，并提出政府应该采取怎样的宏观调控政策来最大限度的减轻这种影响。

⑶对完善社会福利制度的对策研究

实施社会救助制度的负面影响主要就是产生的福利依赖问题，对此国外政府都对本国的福利制度进行了多次改革来削弱福利依赖的影响，具有代表性的是英国和美国。英国在建立社会救助制度的过程中，一直关注福利依赖问题。在其旧《济贫法》中规定受助人员要参加“习艺所”，在《新济贫法》中又规定了劣等处置原则。而在经历石油危机之后，英国政府又积极推行了“从福利到就业”计划来对社会救助制度进行改革。而美国在80年代后，也积极推行“工作福利”，在克林顿政府时期，推行了“从福利到工作”的改革，鼓励接受社会救助的贫困群体积极参加工作，来改善贫困状态。

另外，在学界，对于社会救助制度的存在与否也出现了争议。激进者如查理·默里主张以废除社会救助制度来解决“福利依赖”问题，但是这种主张受到了诸多批判。而多数学者主张对社会救助制度进行部分改革，比如实施“从福利到工作”等计划来鼓励人们积极就业，而这种主张也被国外多数政府所认可。

1.3.2国内研究现状

⑴对现阶段我国农村贫困状况的研究

我国历来重视对农村贫困问题的研究，由国家社科基金支持的反贫困研究项目众多，成果丰硕。王亚玲（2009）通过研究指出中国农村贫困具有整体贫困面在缩小，但贫困人口更加分散以及脱贫速度出现减缓，返贫与脱贫交织发生等新特点。另外，由于地方财政有限，扶贫资金投入不足，导致农村贫困标准过低，影响扶贫的可持续发展。同时，单纯的开发式扶贫难以照顾无劳动能力的贫困人群，影响扶贫效果。杨穗、鲍传健（2018）指出随着经济水平的不断提高，经济增长所发挥的扶贫效应会出现下降，而以最低生活保障为代表的社会救助制度对扶贫将发挥越来越大的作用。为此，政府应不断优化制度设计，整合扶贫资源，调节区域差距来使社会救助制度的扶贫效应最大化。雷卓娅（2014）则指出整体上中国农村的贫困发生率呈现下降趋势，但内陆地区的农村贫困发生率波动幅度较大，较为频繁的出现返贫现象，而沿海地区农村则较为稳定。另外，我国各省的贫困深度和强度有上升趋势，深度贫困人口的贫困程度更为严重，而且贫困人口内部收入分配也更加不均等。

⑵对农村低保制度扶贫效应的研究

对于农村低保制度实施以来的扶贫效应，我国学界同样存在争议。部分学者持肯定态度，比如刘小珉（2015）认为农村低保制度在降低贫困发生率、贫困距及评分贫困距指数方面具有明显效果。曹艳春（2016）通过考察2007—2014年间的贫困人口统计数据，发现在农村低保制度显著提高了农村居民的生活水平，缩小了贫困人口与中低收入群体的收入差距，同时，在西部地区效果最为显著。但在2011年之后，其作用明显减弱，有必要进行制度设计的调整。李琼、陈婷、周宇（2019）则认为农村最低生活保障使得基尼指数出现下降，对于缩小贫富差距，促进社会公平有积极作用。

而多数学者持怀疑态度，刘一伟（2018）认为农村最低生活保障不仅存在“瞄准错位”问题，还会造成严重的“福利依赖”，使得该项制度的扶贫效应被弱化。姚明明、王磊（2018）通过利用双重差分法进行实证研究，也发现农村最低生活保障制度有一定扶贫效果，但作用较低。另外，农村居民的健康状况对最低生活保障制度的实际扶贫效果有较大影响。柳建平、刘方方（2018）通过对甘肃的14个贫困村进行调查，发现虽然低保缓解了保障群体的贫困深度和广度，但整体作用较小，且在一定程度上拉大了贫困群体的收入差距，扶贫效果并不显著。李盛基、吕康银、朱金霞（2014）认为农村低保的扶贫效果较差，容易出现“负向激励效应”，缩小农村贫困群体的收入差距作用也不显著。而且认为，低保制度并不能有效扶贫，扶贫的真正动因应是经济增长。