摘 要

随着我国人口老龄化速度不断加快,养老问题及养老保障制度中存在的问题成为值得国家与社会各界关注的重点问题。

本文通过行政法研究视角,从宪法、行政法基本原理出发,分析我国养老保障制度的典型模式及演变，论述目前存在的养老保障制度仍不够完善、政府责任缺失、监督追责机制有待健全等各种问题,指出政府应通过完善养老保障制度、强化政府职责、落实政府保障多元投入制度、完善监督评估体系及责任追究制度等方式,来承担对公民的养老保障义务,实现国家稳定、体现社会公平,解决我国养老方面的现实问题和潜在忧患。

本文的特色：目前大部分针对我国养老保障制度的研究，都是从经济学、政治学视角出发。本文以行政法视角来审视我国养老保障制度存在的问题，通过比较、总结其他国家和地区的养老制度经验，分析得出我国养老保障制度的完善方式，以丰富相关方面的研究。

关键词：老龄化；养老保障制度；行政法视角；现存问题与完善措施

Abstract

With the acceleration of population aging in China, the problem of old-age care and the problems existing in the old-age security system have become the focus of attention of the country and all sectors of society.

From the perspective of administrative law research and from the basic principles of constitution and administrative law, this paper analyses the typical model and evolution of China's old-age security system, discusses various problems existing at present, such as the imperfection of the old-age security system, the absence of government responsibility, the need to improve the mechanism of supervision and accountability, and points out that the government should improve the old-age security system, to strengthen government responsibilities, and to carry out the government guarantee diversified investment system, perfecting the supervision and evaluation system and responsibility system, to undertake the old-age security obligations for citizens, to achieve national stability, to reflect social equity, and to solve the practical problems and potential worries of our country's old-age pension.

The characteristics of this paper: At present, most of the research on China's pension security system is from the perspective of economics and politics. This paper examines the existing problems of China's pension system from the perspective of administrative law, compares and summarizes the experience of other countries and regions, and concludes the ways to improve China's pension system in order to enrich relevant research.

Key words: Aging；Old-age security system；Administrative Law Perspective；Existing Problems and Improvement Measures

目 录

第1章 绪论 1

1.1研究背景与意义 1

1.2国内外研究现状 1

1.3 研究方法 2

第2章 我国养老保障制度的典型模式及演变 3

2.1 城镇职工基本养老保险 3

2.2 农村养老保障制度 4

2.3 政府雇员养老保险 4

2.4 老年救助 5

第3章 行政法视角下我国养老保障制度的现状及问题 6

3.1 政府责任缺失,执行力不足 6

3.2 对于政府管理的有效监督问题 7

3.3 追责机制不够健全 7

第4章 行政法视角下对于我国养老保障制度的完善 9

4.1 政府利用强制力提供法律、制度环境 9

4.1.1 建立全国统筹的基本养老保障制度 9

4.1.2 组织老年团体参与政策法规的制定 9

4.1.3 完善老年人法律援助制度 9

4.2政府应提高养老服务执行力 10

4.2.1进一步完善社区与机构养老 10

4.2.2鼓励多方面社会力量投入 10

4.2.3完善“以房养老”模式 11

4.3落实政府保障多元投入制度 12

4.3.1加强政府对养老保障的资金投入 12

4.3.2加强社区基础设施建设 12

4.3.3发展老年人护理康复服务 12

4.3.4政策引导建立多层次的养老保障体系 13

4.4完善政府管理监督体系 13

4.4.1广泛组建老龄委员会 13

4.4.2完善养老服务监督管理机制 13

4.5完善责任追究制度 14

第5章 结语 15

参考文献 16

致 谢 17

第1章 绪论

1.1研究背景与意义

党的十九大报告提出“积极应对人口老龄化, 构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境, 推进医养结合, 加快老龄事业和产业发展”[^[1]]。近年来,中国政府在养老保障制度方面做出了诸多努力,社会养老服务也取得了突破性进展。然而，中国老年人数量居世界第一，且在短时间内老龄化问题集中爆发。相比于西方发达国家，我国当前的老龄化与经济发展极不平衡，老龄社会在养老保障准备不充分时到来，因此我国的养老问题难度很大。政府作为向广大老年群体提供必要养老保障的主体,由于自身行政职能尚待完善及其行政过程中所面临的实际问题的复杂性,实施养老保障制度既有许多难点，又有很大的难度。

在深入研究的基础上完善养老保障制度，不仅关乎老年人的晚年幸福与生活保障,更是社会稳定、国家发展的必要手段，因此迫切地要求全社会持续关注、协同政府相关部门共同作出努力,以应对人口老龄化带来的问题。

本文旨在对我国养老保障制度的发展、现行规定进行初步归纳研究的基础之上，结合真实案例与相关文献进行分析，并对照国外立法的相关规定分析其合理性并给出建议，从而从行政法视角对社会保障问题进行判辨,提出建议并寻找合适的方法对在养老保障领域的行政权力进行完善和规制。

1.2国内外研究现状

崔恒展、刘雪著有《中国养老制度运行中的政府职责完善研究》。该研究以我国养老制度自古以来的纵向发展为脉络，作出以下总结：一是中国传统养老模式对尊老、敬老有着源远流长的文化支撑；二是中国传统养老模式有着完善的政策法规支撑；三是中国传统养老大多为家庭养老，同时政府养老作为其补充，而社会养老只是一种辅助手段。

在《中国养老保险责任问题研究》中，彭高建从法学角度出发，较为系统地研究了养老保险制度。彭高建的科学补述，极大的弥补了我国法学界在这一领域研究的不足，同时也予以后来的学者进一步研究的启发，加快了研究我国养老保险制度法律理论的步伐。

林毓铭在其《社会保障与政府职能研究》中指出，政府不是万能的，政府的干预也存有某种程度的缺陷，现代货币主义学派、公共选择学派、新制度学派、合理预期学派等为代表的新自由主义反对凯恩斯主义的全面干预论，分析政府干预的局限性及政府失灵与表现，主张限制或取消政府的干预[^[2]]。

张武汉的《英国布莱尔政府社会保障立法研究》谈到社会保障立法是福利国家社会政策的核心。在第三条道路的思想指引之下,布莱尔政府通过社会保障立法建立了一系列有利于社会稳定、社会投资、促进就业的制度,力求打造一个“经济效率和社会正义能够同时实现的社会”。具体而言,在养老保障方面,针对复杂而破碎的养老保障法律体系,布莱尔政府通过《1999年福利改革与养老金法》、《2000年儿童支持、养老金与社会保障法》和《2002年国家养老金抵免法》三部法律及其相关的条例,力图分别从私人养老金和国家养老金的角度去建筑一个新的第三条道路的养老保障法律体系,达到消除养老金领取者贫困的政策目标。

PATRICIA FRERICKS在《What about family in European old-age security systems? The complexity of institutional individualisation》中从个体化的角度对养老保险福利制度变迁进行了实证分析和分类。他认为：Since the 1990s, however, ‘individual responsibility’ has been promoted, which fundamentally alters the traditional welfare-institutional framing of the family and the corresponding construction of the social citizen.（自20世纪90年代以来，“个人责任”的提出，从根本上改变了传统的家庭福利制度框架和相应的社会公民结构。）[^[3]]

1.3 研究方法

首先，本文对行政法视角下有关养老保障制度的论文及新闻报道进行梳理，通过调查文献来获得资料、归纳总结，并在一定程度上从中借鉴，从而全面地了解掌握所要研究的问题。这一方法即“文献研究法”。

其次，通过“案例研究法”，本文确定了所研究的对象中的某一具体对象，对其进行了调查研究与分析，明确了其特点及其形成过程。本文通过对典型国内养老保障制度的调查研究，对其优缺点和得出的经验进行了分析和总结。

最后，本文对日本，英国，德国等国家的相关养老保障制度及其行政立法进行了比较和分析，通过比较研究法归纳各自具有的意义与中国养老保障制度的发展前景。

第 2章 我国养老保障制度的典型模式及演变

2.1 城镇职工基本养老保险

城镇职工的基本养老保险在我国属于最早实行的一类养老保险制度，归结起来，它的发展大概分为四个阶段。

第一阶段：20世纪50年代——20世纪70年代。特别是《劳动保险条例》的颁布，标志着国家基本承担了企业职工的生、老、病、死、残，这一条例的主要特点是 “低工资、高就业、高补助、高福利”。

第二阶段：20世纪80年代初——1997年。1986年，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》。其中包含这样一条规定：企业必须支付工人工资总额的15%用于支付基本养老保险费，而工人自己必须支付其工资的3%来支付基本养老保险。五年之后，应国务院的要求，个人还要共同承担支付一定费用的责任，改变此前由国家和企业完全承担养老保险的方式。党的十四届三中全会是一个重要的节点，该会议发布了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的决议，在原则性问题上作出了明确规定，关于如何对养老保障制度进行改革，应当将社会统筹与个人账户结合起来。随后，国务院做出改革养老保障制度的决定，并于1995年开始试行“社会统筹与个人账户相结合”的办法。该办法的施行将所占比例较大的自主权给予了地方，即对该办法的具体实行与补充由地方来决定。但是由于我国幅员辽阔、地域之间存在着一定的差异性，我国养老保障制度在此番改革之后出现了很多问题。于是国务院又充分总结了各地的经验，并于1997年颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。

第三阶段：1997年——2004年。在20世纪90年代中期，中国开始了对于老年保障改革的第三阶段。这段时期基本以“一个中心、两个保证、三条保障线”为目标，着手建设新型养老保障机制。为了实现扩大覆盖范围、多层次化保障模式、双方共同担负、建立统账结合的一体化保障模式的目标，实现养老保障体制从当前的“现收现付制”转变为“社会统筹与个人账户相结合”，国务院在《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中提出要求，希望在20世纪末，建立覆盖城市企业员工和非企业员工的养老保障体系，建立一个更加多元的养老保障体系，其中包括多层次保障模式，为养老保障提供更加丰富的资金渠道，以及社会统筹与个人账户的结合。

第四阶段：2005年至今。在我国城镇职工基本养老保险制度改革当中，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》是当之无愧的里程碑。本文件的颁布，主要是为了改善我国改革第三阶段养老保障制度中出现的问题，如不合理的计发办法和空账等。当时，这项重大改革在很多方面突破了中国养老保险制度的瓶颈，扩大了中国基本养老保险的覆盖面，及时改进了计发办法。

从新中国成立初期到目前为止，我国在养老保障制度方面的改革从未停下脚步，值得欣慰的是改革已经取得初步成效——建立起了社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，这一制度为我国的繁荣昌盛与稳步发展具有难以衡量的意义。不过，到目前为止该制度仍然隐含着巨大的风险，还急需进一步的改进和完善。

2.2 农村养老保障制度

在20世纪80年代后期，中国的农村地区开始试行基本养老保障制度。一开始试点工作仅在我国一部分较有条件的农村开展，随着开展取得了一定的成效、收获了相当的经验，民政部便颁布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。此后，该方案开始逐步向更多地区进行推广。可是这套试行方案仅仅维持了几年的时间便夭折。大多数研究人员究其原因并普遍认为，目前我国农村基本养老保险实施仍缺乏必要的条件。

目前，中国已经推出了一种新型的农村养老模式——“新型农村社会养老保险”（简称新农保），这种新型养老模式迥然不同于先前的试行方案，故得此名称。新农保模式最初是在我国的一些大城市的郊区产生，这些地区拥有较为成熟的城市化程度，经济较为发达，有一定的财富积累。后来，新农保大幅度改进了之前的试行方案，同时以城镇养老保险制度作为参照，开始推行于部分农村地区。虽然新农保的实行带来了进步与发展，但是此模式的可持续性仍然有待观察。可以说，中国农村养老保障制度发展艰辛，人们对新农保的出现寄予厚望，它与农村养老保障发展的生命力息息相关。

2.3 政府雇员养老保险

政府雇员，即公务人员和事业编制人员的统称。20世纪50年代中期，我国开始了制定专门针对政府雇员的养老保障措施的工作，这一措施沿用至今。1955年颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》规定了政府雇员的退休金的实施方式。

在当时，因为政府雇员和企业职工的退休金来源不同，所以两者的退休待遇有所差别。对于政府雇员，他们的养老金完全由国家承担，全都来自国家财政拨款；对于企业职工，其退休金则由企业来承担。但是这两者的退休待遇在不久之后开始统一。在文化大革命期间，政府雇员养老保险的实施办法没有重大的变动。改革开放之后，国务院颁布了《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休退职的暂行办法》，并在《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》中作出详细的具体规定。根据有关规定，公务员将领取到原工资的80%的养老金。近年来，由于政府雇员无需缴纳养老保险费用，人民群众表示出强烈不满，该规定也受到了指责。2012年率先提出了全新改革方案的深圳市力图将这种“双轨制”的坚冰破除，《深圳市2012年改革计划》中明确规定，新进政府雇员应当按照一定比例支付养老保险费。

2.4 老年救助

老年救助，顾名思义，主要是面向城镇、农村的贫困老人。在我国，目前的老年救助水平较低。根据相关政策，我国政府为“人均收入低于其所在地区划定的最低生活保障线”的城镇居民提供“最低生活保障”，对他们的生活困难进行一定标准上的补助。截至2005年，接受国家发放的“最低生活保障金”的城镇居民已经超过2000万（其中包括贫困老人）。

2009年，我国政府下发了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，针对农村养老保障制度的建设，提出了一些指导意见。虽然国家不断采取相关的措施，但到目前为止，我国农村的养老保障还仍旧主要依靠家庭式养老和老年救助。

第3章 行政法视角下我国养老保障制度的现状及问题

当前，我国的养老保障制度还存在着许多方面的问题。

从法律层面来看，到目前为止，我国尚无单行的《养老保障法》。并且建国以来，行政权代替立法权的情况维持甚久，这一现象的后果是，我国养老保障制度的推行在很大程度上仍然在依靠政策和行政手段。然而目前养老保障方面的行政法规、部门规章等层级较低，缺乏较高的法律效力约束，变动因素较多，合理的行政裁量不足，司法审查有限的情况都还存在，当养老保障方面发生问题引起争议时，仲裁部门或司法机构很难根据权威的法律规定作出决定。

从社会层面来看，现有制度不能完全适应社会的发展。虽然我国经济发展迅速，但深入各省市之间，会发现其收益水平不平均，历史债务存在差距，甚至很多地区的养老保险金收不抵支，居民养老保险缴纳能力千差万别。我国东西部地区经济发展不平衡，存在的矛盾根深蒂固，社会稳定寇待加强，因此，要实现养老保障制度的全国统筹，难度超乎寻常。现阶段，我国整体社会保障没有形成较大的规模和有效保障覆盖面，社会保障效益有限，严重的收入分配不合理现象一时无法消除，并且有进一步加重的态势。

从经济层面来看，养老保障效果易受经济状况的影响。在中国，现收现付制是目前的基本养老保险制度方法，其支付比率将随着物价水平和居民消费价格指数（简称CPI）的增加而增加。但是城镇居民的养老金收入的增速低于物价的增速，随着收入与日常支出的差距逐渐增大，仅靠国家的养老金会让老龄人的生活水平逐年下降，甚至无法满足基本生活需要，老无所依。