摘 要

出口管制是指国家出于政治、经济、军事、对外政策等的需要，建立一系列审查、限制机制，以对出口国别、出口物项实行控制，保障国家安全和经济利益。近年来，中美贸易摩擦不断升级，美国政府针对中国企业实施了多项出口管制的经济制裁和禁令，典型案例如美国政府制裁中兴通讯股份有限公司案件，给我国的经济利益造成了影响，使我国政府意识到完善出口管制立法的必要性。

通过分析美国立法中的管制清单制度、许可例外制度和“全面控制”原则等典型制度和原则可以发现，我国有关出口管制的现行立法空白部分多，仅有的规定不够健全，管制范围也有待与时俱进。考虑到国际社会的经济发展变化，中国政府出台了《中华人民共和国出口管制法（草案征求意见稿）》，试图以该法统领现有的出口管制法律法规。然而，该草案中有关出口行为的规定不够完善，有再出口管制物项范围不够科学、主管部门协调困难以及配套立法、政策缺失等显著问题。结合我国实际情况，借鉴美国立法的优点，能够找到中国出口管制立法和政策的可能完善方法：其一，颁布司法解释，明确草案中的模糊规定；其二，通过立法推进建立出口执法协调机构，解决执法问题；其三，出台配套政策，具体落实草案，引导企业进行合规的对外贸易。

通过完善出口管制立法，使我国出口管制体系达到维护国家安全与保障经济发展的平衡，能够为我国的发展提供有效的法律保障。

关键词：出口管制；再出口；两用物项；国家安全

Abstract

Export control refers to the state’s censorship and restriction over the controlled destinations and items due to the political, economic, military and diplomatic need in order to safeguard national security and economic interests. In recent years, trade frictions between China and the United States have been escalating. The U.S. government has imposed plenty of economic sanctions and bans on Chinese enterprises due to the export control, and one of the most influential case is the order activating suspended denial order relating to Zhongxing telecommunications equipment corporation. This case has affected the economic interests of China and made Chinese government realize the necessity of perfecting export control legislation.

After analyzing the typical American systems and principles such as the control list, the licensing exception system and the “catch-all control” principle, it can be found that there are many legislative vacancy on export control, the current provisions are not sound enough and the scope of control also needs to be updated in China. In view of the economic development and changes around the world, the Chinese government has promulgated The Export Control Law (Draft for Comments), which is designed to guide the existing laws and regulations on export control. However, there are still some obvious problems about the provisions on export in the draft. For example, the unscientific scope of items under re-export control, the coordination difficulties of departments in charge and the lack of supporting legislation and policies. Take Chinese situation into consideration and learn from the U.S., the possible ways to improve Chinese export control legislation and policies can be found: First, enact judicial interpretation to make clear the vague regulations in the draft; Second, promote the establishment of export enforcement coordination agency to solve the law enforcement problems; Third, put supporting policies in place to help the implementation of the draft and guide enterprises to conduct foreign trade legally.

By perfecting the export control legal system, it can achieve the balance between protecting national security and promoting economic growth, thus providing effective legal guarantee for China's development nowadays.

Key Words: export control; re-export; dual-use item; national security

目 录

第1章 绪论 1

1.1研究背景 1

1.1.1 出口管制的内涵与意义 1

1.1.2 出口管制典型案件 1

1.2研究目的和意义 2

1.3研究现状 3

1.3.1 国内研究现状 3

1.3.2 国外研究现状 4

1.4研究内容和方法 4

1.4.1 研究内容 4

1.4.2 研究方法 4

第2章 美国出口管制立法分析 6

2.1 美国出口管制立法的历史发展 6

2.2美国出口管制制度分析 6

2.2.1 管制清单制度 7

2.2.2 许可证及许可例外制度 8

2.2.3 “全面控制”原则 9

2.3 美国出口管制立法利弊分析 9

第3章 我国出口管制立法及其缺陷分析 11

3.1 我国出口管制立法的历史发展 11

3.2 我国出口管制立法现状分析 11

3.2.1 法律层面立法现状分析 12

3.2.2 行政法规层面立法现状分析 12

3.2.3 部门规章层面立法现状分析 14

3.3 我国出口管制立法缺陷分析 14

3.3.1 出口管制现行立法缺陷分析 14

3.3.2 《出口管制法（草案）》缺陷分析 15

第4章 我国出口管制立法的完善 17

4.1 《出口管制法（草案）》的相关修改建议 17

4.1.1 建立出口管制协调机构 17

4.1.2 明确再出口管制物项范围 18

4.2 出口管制相关立法、政策制定建议 18

4.2.1 出台配套立法 18

4.2.2 提供对出口企业的政策指南与技术支持 19

4.2.3 督促出口企业建立合规管理机制 19

第5章 结语 21

参考文献 22

致谢 24

第1章 绪论

1.1研究背景

1.1.1 出口管制的内涵与意义

出口管制是为了实现特定目的，利用法律手段，对特定出口贸易设置条件并进行审查的法律制度。随着经济发展，视同出口、再出口和经纪行为也逐渐被纳入出口管制体系之中，除一些针对性规定之外，上述行为一般适用出口管制的许可管理规定。以当今世界上对出口管制规定最为严格的国家——美国为例，其不仅参加了多个国际防扩散组织、出台了多个领域的法案管制出口，更是对出口管制中的各项细化的内容都有详尽的规定，例如其有完善的再出口管制法律体系，将国际核不扩散制度中明确的再出口管制扩展适用于所有受出口管制的物项。^[1][1]美国之外的世界上许多其他国家也规定了各自的出口管制措施，出口管制作为国家对外贸易中的一项必须考虑的内容正受到越来越多的关注和重视。

出口管制在当代社会具有明确的现实意义。首先，出口管制是维护国家安全的重要手段。出口管制涉及到的物项多为军用战略物资或者重要稀缺资源，全面开放出口和再出口会大幅提高其他国家的军事实力，给本国的国家安全带来威胁。其二，出口管制是反对其他国家贸易保护的有力对策。美国等发达国家长期对包括我国在内的发展中国家实行贸易保护，其目的是防止高新技术或战略物资外流，保持自身的经济竞争力和军事实力。为了不受制于发达国家，我国不得不采取措施，限制一些领域的商品出口，以对等管制试图换取贸易壁垒的降低。其三，出口管制是履行防扩散国际义务的必然要求。当今社会虽然整体处于和平稳定的阶段，但区域战争不断，各类恐怖主义盛行。因此，为维护国际社会的安全稳定，必须实行严格的出口管制措施，防止大规模杀伤性武器扩散。^[2][2]

1.1.2 出口管制典型案件

世界各国有许多出口管制方面的相似立法，近年来，美国为了遏制中国的迅速发展、维持自己在国际社会的霸主地位，针对许多中国企业的出口、再出口行为实施了经济制裁。其中，美国政府制裁中兴通讯股份有限公司（以下简称中兴公司）案件是影响最大的一起案件，其典型性表现在：其一，中兴公司在全球电信设备市场中占比约为10%，在5G领域也取得了多项重要突破，是在现代经济竞争中发挥重要作用的我国企业，也是近年来中美贸易战中受到美国重点关注以及严厉处罚的我国最大的高新技术企业之一；其二，此次制裁经过中美两国政府协商，以中兴公司支付10亿美元的巨额罚款收场，是美国财政部对非金融机构开出的史上最大的罚单，可见本次事件的重大程度；其三，中兴公司由于将美国产品转运至伊朗等禁运国进行交易而受到处罚，是美国政府针对再出口行为进行制裁的案件。综上所述，美国政府制裁中兴公司案件在当事双方以及案件性质方面都具有代表性，因此本文选择中兴公司案件作为当代出口管制的典型案件进行研究。

中兴公司是我国最大的通信设备上市公司，为全球多个国家和地区的运营商提供各种终端产品以及通信服务。美国作为世界上芯片技术最先进的国家，是中兴公司元器件的主要供应源，是最重要的贸易伙伴之一。2016年3月7日，美国商务部因中兴公司非法将从美国进口的物项和技术转运至伊朗、朝鲜等禁运国与其进行贸易往来，严重违反美国再出口管制法律法规而对其采取出口限制措施，切断了中兴公司的美国供应源。禁令发布后，中兴公司评估了这一禁令对公司可能产生的影响，及时与美国政府达成协议，缴纳罚款以换取美国解除贸易限制。然而，2018年4月16日，因发现中兴公司在先前调查中有虚假陈述、销毁证据等严重失信、规避法律的行为，美国政府宣布重启贸易禁令，并将中兴公司列入“实体清单”， ^[3]全面禁止中兴通讯获得美国产品。6月7日，经过中美两国政府之间的多次贸易磋商，中兴公司与美国再次达成和解，中兴公司支付巨额罚款，贸易制裁告一段落。然而，美国政府只是暂停针对中兴公司的禁令，一旦再次发现违规行为，将即刻重启制裁并且没收托管资金。^[4]

此次事件是近年来贸易战中美国政府运用严苛的法律手段对我国进行经济制裁的典型事件，了解中兴公司案件具有多方面的现实作用。首先，此次事件为我国许多进行对外贸易的企业敲响了警钟，让出口商意识到遵守美国出口管制法律的重要性；其次，此次事件表明法律手段是贸易战中维护我国利益的重要手段，使我国政府意识到完善出口管制立法的必要性和紧迫性。最后，此次事件是美国出口管制法律法规运作的真实案例，使我国学者认识到美国出口管制法律之严格和有效，为我国学者研究美国出口管制制度提供了良好的切入点。

1.2 研究目的和意义

考虑到中美之间的贸易发展变化，为了维护国家安全和发展利益、履行防扩散等国际义务，我国于2017年6月颁布了《出口管制法（草案）》。然而，作为一部关乎国家安全和经济发展利益的基础性法律，《出口管制法（草案）》中，包括再出口管制方面的内容，尚存在着许多问题。本文试图梳理美国出口管制立法中的典型制度和原则，同时具体分析以《出口管制法（草案）》为代表的我国立法中的出口管制内容，找到不足之处，提出可能的解决方法，为我国的出口管制立法与政策提出完善建议，以更好地应对接下来可能面临的贸易挑战。

正如上述，出口管制在当代社会具有维护国家安全、对抗贸易壁垒、防止扩散等明确的现实意义，而再出口管制作为出口管制体系中的重要内容之一，在我国立法中没有得到明确的规定和足够的重视。通过研究美国的出口管制制度、分析我国现存的出口管制立法和政策，为我国出口管制制度建设提出立法完善建议，具有明确的现实意义。其一，微观上，制度分析能够帮助我国出口企业了解适应美国及中国的出口管制法律体系，规范出口贸易，免遭经济制裁和出口限制。其二，宏观上，完善出口管制立法能够维护我国经济发展利益，促进国际经济交流的平等化和良性发展，增强我国综合实力，进而维护我国国家安全。其三，建立完善的出口管制制度是中国作为联合国安理会常任理事国履行防扩散国际义务、反对恐怖主义的重要手段，也是维护国际经济和政治格局的必然要求。

1.3研究现状

1.3.1 国内研究现状

我国从20世纪90年代开始出台出口管制相关行政法规、规章，逐步建立出口管制法律体系。从国内的研究状况来看，由于中国的出口管制体系建立时间较晚，国内学者的研究也正处于起步状态，并且仍集中于出口管制问题的整体研究，针对再出口管制问题的具体研究十分缺乏。总体而言，国内学者的研究可以分为两个阶段。

一开始，国内学者主要集中于出口管制理论研究以及特定国家的出口管制体制研究。关于美国的出口管制制度研究，何婧（2017）指出“美国立法对出口规定的另一个特点是将再出口纳入其中，为行使域外管辖提供了法律基础”。 ^[5][3]葛晓峰（2018）具体分析了美国的许可例外制度和两用物项管制法律制度，指出“美国制定了多个出口管制清单……同时《出口管理条例》针对具体制度要求提供了相关指南，为出口商遵守和适用法律提供了方便，同时也减轻了政府的监管责任和负担”。 ^[6][4]程慧（2012）则分析了中国出口管制立法的完善，指出“经过十多年的发展，中国的出口管制从无到有、从开始探索到日臻完善，实现了跨越式发展，形成了较为系统的法规体系和管理制度”^[7][5]。

进入21世纪后，特别是近年来中美贸易摩擦升级，美国开始在出口管制方面推行许多新立法、新举措，进而国内学者开始具体分析美国的新立法、政策，并且开始对以中兴通讯案件为代表的美国出口管制经济制裁案例和中国企业的风险应对进行深入研究。魏简康凯（2018）指出，“美国《出口管制改革法案》(ECRA)规定的两用出口管制范围还包括进口国对第三国的再出口行为，以及进口方在进口国内对第三方的技术转移行为……具有域外‘长臂管辖’效力”。 ^[8][6]针对中兴通讯案件，张亚军（2018）指出，“中兴通讯存在违约、欺骗和规避监管等行为，多次在美失信，是其遭遇美国两次贸易制裁的根本原因”。 ^[9][7]刘俊霞（2018）指出，“中兴通讯事件暴露出中国企业参与全球价值链竞争存在明显的管控合规风险能力滞后、企业合规管理体系等漏洞及问题。……只要企业涉嫌违反最终用途和最终用户的限制性规定，那么与此相关的企业和个人属于美国出口管制法的制裁范围”。 ^[10][8]

1.3.2 国外研究现状

第二次世界大战结束以后，基于政治、经济、军事、外交等多方面因素综合考虑，各国和地区逐渐开始推行全面系统的出口管制，其中以美国最具代表性。时至今日，美国作为世界上的第一大强国，仍推行最为严格和发达的出口管制体制，并且美国的体制很大程度上影响着其他国家的出口管制立法。因此，关于出口管制的国外研究将以美国为代表进行分析。

国外学者对出口管制制度及再出口管制问题的研究开始时间更早，同时研究更为全面细致，涉及到再出口管制的域外管辖权的分析、出口管制现有体制的评估及制度改革分析、出口管制的推行力以及对企业的影响等各个方面。美国学者Harold H. Tittmann（1982）认为，美国复杂而严苛的再出口管制体系严格控制美国原产的终端产品或部件，甚至是由美国技术信息指导而制造出的产品，要求自这些产品从美国出境后进行全程监控。这样的域外管辖效力十分明确地有害于美国出口企业，并且与美国国家利益相违背。^[11][9]美国国会研究中心报告（2018）对美国出口管制体制和近年的出口管制改革提议进行了概括性梳理和研究，指出美国实行的出口管制体制……过于严苛且效率低下、僵化陈腐。同时指出美国《出口管理条例》(EAR)中关于再出口管制的规定，含有超过25%（对于支持恐怖主义的国家而言要求超过10%）的美国管制物项的外国产品需要得到美国的再出口许可证。^[12][10]美国学者Jared A. Borocz-Cohen（2014）指出，无论是美国还是世界上其他国家，进行出口管制的最主要目标就是维护国家安全。而这就给商业（尤其是中小型制造业）带来了问题——在遵守国家安全法规的过程中，经济生产力将会受到消极影响。^[13][11]

1.4研究内容和方法