论文总字数：11272字

摘 要

官邸是高级官员任期内享受的一种住房待遇。我国正在探索实行官邸制。官邸制在预防官员腐败、节约资源方面可以发挥显著作用。官邸制已在国外实行多年，外国官邸制在官邸的适用范围、主要功能与类型、建造标准、使用管理规定、管理机构、运维费用、监督公开、私房监督、离任管理等制度方面都有具体的规定。我们要构建完备合理的官邸制需要借鉴国外的经验，在官邸的建设、分配、使用、管理、维修、监督、公开参观等方面做合理明确规定。

关键词：官邸 官员 主要作用 制度建设

Thinking of residence of the legislative system of china

Abstract

The residence is a kind of treatment of housing enjoyed by the senior officials during their terms. China is exploring the residence system. The residence system can play a significant role in the prevention of official corruption, resource conservation. The residence system has been implemented for many years in foreign countries. Foreign residence system has specific provision in scope of application, main functions and types, construction standards, management regulations of the use, management mechanism, the cost of operation maintenance, supervision in public, management of leaving posts. We need to lean from foreign experience and we should get reasonable and clear stipulate of residence in  construction,  distribution, use, management, repair, supervision, public visit.

Key words: Residence; officials; the main role; system construction

目 录

中文摘要 I

英文摘要 II

引言 1

一、官邸制度的基本作用 2

（一）保障高级官员生命财产安全并为其提供合适的办公场所 2

（二）减少重复的财政支出，节约土地资源 3

（三）预防和整治公职人员住房腐败 3

（四）培养官员公仆意识，利于权力监督 4

二、域外官邸制度的简单介绍 6

（一）适用主体 6

（二）管理和运营费用 7

三、官邸制度的主要内容 8

（一）官邸制适用主体范围 8

（二）官邸的建设主体及建设标准 9

（三）官邸经费管理制度构建 10

（四）官邸制的相应配套制度 10

四、我国官邸制度的立法程序 12

结语 14

参考文献 15

致谢 16

引 言

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准多处占用住房和办公用房，不准超标准配备办公用房和生活用房。探索实行官邸制。”何为官邸？官邸制是怎样的？为什么要探索实习官邸制？官邸制有何作用？如何设计我国的官邸制？我们是否应该从域外的官邸制中吸取经验和教训？这些问题都需要深入思考。官邸是国家为一定级别官员提供的在任职期间居住的住所，官邸制是公务人员的一种住房保障制度，也是发达国家或地区普遍采用的官员住房制度。本文从基本作用、域外官邸制的简单介绍、官邸制的制度构架三个方面对我国官邸制度进行了较为深入的立法思考。

一、官邸制度的基本作用

发达国家或地区一般都具备比较完善的官邸制，虽然具体的实施细则存在差别，但共同特征是政府为相关公职人员提供住房和办公用房。官邸制的普遍原则就是就职入住，卸任搬出。官员对官邸只享有居住权，只在任期内使用，不拥有产权，不能出租或过继给子女。根据官邸制的原则以及在域外的实行经验并结合我国国情，笔者总结出以下四点官邸制的作用。

（一）保障高级官员生命财产安全并为其提供合适的办公场所

改革开放之后，我国国民经济迅猛发展,人民的生活水平不断提高。随着生活质量改善，人民收入贫富差距过大，这激化了社会各个阶层的矛盾，社会上频繁出现因为仇官仇富引发的暴力事件。同时，我国有部分官员为非作歹，肆意腐败，导致民众对政府不满，可能引发民众对政府机关的冲击，妨碍政府的正常工作，甚至是社会动荡。而且近几年，我国遭受国际恐怖活动的影响，屡次在各地发生暴恐事件。这不仅关乎到民众的生命财产安全，也影响了政府官员是的正常工作。从世界范围内看，恐怖活动的频繁发生也很可能威胁到高级官员的生命安全。高级官员的生活和工作显然受到这些因素的影响。高级官员住在国家专门配备的官邸内可以有效地避免自己的工作遭受到恐怖活动的妨碍，因为官邸一般都由国家配备比较完备的防卫系统，而且官邸通常既是高级官员的办公场所，也是高级官员及其家庭成员的生活场所。以美国的白宫为例，美国的白宫既是美国总统的办公地点，也是美国总统和美国第一家庭的生活场所。美国白宫实施的是纵深防卫体系——警卫白宫的所有特工队员分作三队部署在指定的战略要点上，部署在外圈的500名特工队员身着警察制服，守住所有可能到达白宫的出入口。中层的警卫圈设在宫内的主要建筑物附近，实行24小时巡逻值班。里层保卫圈就设在美国总统办公室和下榻处的房门口，执勤的特工队员都穿便服。在外圈和里圈的特工队队员携带短武器，在中圈执勤的特工队员除了随身携带短武器外，还在就近隐蔽的地方放置有手提机关枪等防卫武器，以应付突发事件。而且白宫大门前建有高约60厘米的水泥隔离墙和形似花坛的圆形隔离墩，防止汽车发生冲撞；白宫周围的围栏和树木草丛中隐蔽安装有大批先进的探测仪器和报警装置；白宫楼顶安装有先进的预警设施，可以防止导弹、火箭的袭击；所有的飞机都不能飞越和靠近白宫；封锁紧靠白宫的宾夕法尼亚大道，并把它改为步行街，禁止机动车通行，以防恐怖分子用汽车炸弹冲击白宫。这些可能只是白宫防卫系统的冰山一角，但是可以据此推断，官邸的防卫系统一般都十分完备，可以有效地保护高级官员的生命财产安全。

（二）减少重复的财政支出，节约土地资源

官邸有个显著的特性，即官邸只属于国家所有，在职官员只有居住权而无所有权。在职官员只能在任就住，卸任搬出。在我国，领导干部工作调动、异地任职或者高级干部进京任职等是我国官员交流经常发生的情况。但伴随该制度的是官员住房问题：官员在任期间的住房一般由当地政府提供，随着官员在不同地区流动任职，地方政府大都为其准备好了“住所”，这个“住所”往往在该官员离职之后并不归还给当地政府，甚至有些官员在任时就将当地政府给其配备的住所变卖或者在卸任后直接留给自己的后代。这似乎已经是约定俗成的规矩。各级官员把这种隐形福利当成自然。这造成官员在其所任职各个地区都有住房，一名官员占有多套准私人住房的现象。这些房产原本属于国家的资产，就这样被默认成私人财产。而地方政府在这些国有资产流失后，一般又重新建设干部住房以供新就任官员使用，从而形成了恶性循环。在城市土地价格飞涨的今天，干部住房建设已经成为公职人员的特殊优待，既浪费资源又损害公共利益。官邸制的构建，实现了官员福利与所有权之间的分离，用老百姓的话来讲即所谓的“铁打的房子，流水的官”。官员只有使用权而无所有权，官员离任、退休之后，必须搬出官邸，国家依旧享有所有权，节约了城市的土地资源，减少财政开支，达到防止国有资产流失之目的。

（三）预防和整治公职人员住房腐败

我国改革开放前，实行的是福利分配制度，国家按照公职人员的级别高低配置住房。改革开放后，随着住房制度改革的深入，除党和国家领导人之外，包括省部级领导干部在内的所有公务员都参加了住房制度改革，住房社会化、货币化的大格局基本形成。经过多年的探索和实践，我国住房制度改革取得了重大突破，但在这个过程中，也暴露出一些比较突出的腐败问题。高级官员获取国家在住房方面给予符合身份的福利可以理解，但现实中有人就把这种福利变成腐败的借口：超标建房；乱拉资金，负债建房；集体决策，化公为私；倒卖优惠住房；异地任职，顺手套房。从而形成享乐主义和奢靡之风。官邸制可以实现官员福利与所有权的分离。官邸由国家统一建设，且只给官员以使用权，解决官员因为交流而产生的住房顾虑，保证其在任职期间有房可住，这就使得官员大兴土木的“借口”无立足之基，消除因没有住房而进行“权力寻租”的念头，进而遏制了以权谋房的现象。从官邸制在发达国家的实施经验来看，该制度主要从两方面入手遏制住房腐败问题：首先，杜绝相关公职人员住房开支大、铺张浪费严重的现象；其次，防止官员利用手中权力以权谋房，搞“权房交易”。在德国，除了总统以外的官员并没有严格规定必须入住官邸，但德国通过与官邸制相配套的住房监管体系对官员住房腐败问题进行严格查处。^[1]德国前总统武尔夫被媒体披露在2008年任下萨克森州州长期间通过不法手段获得一大笔低息贷款用于购房，导致其最后不得不引咎辞职。正是通过完备的官邸制，^[2]印度马哈拉施特拉邦最高官员阿舒克·恰范的孟买房产腐败案才得以被公之于众。阿舒克·恰范在孟买海边的黄金地段以自己亲戚的名字拥有至少三套住房，由于地段好，这些公寓每套的市值高达8000万卢比（约合人民币1168万元），而这些住房是政府出资兴建准备分配给印巴冲突中阵亡士兵遗孀的。不能忽视的是，住房腐败的根源是市场和权力的勾结，无论是官员利用手中大权多建多占住房，还是以职权影响市场差价或违规占地，都需要通过完备的廉政制度得以治理。从这个意义上来说，完备的官邸制和规范的官员住房监督，离不开完善的法治体系、公开透明的信息、成熟的市场经济环境以及民众的高度反腐败意识。

（四）培养官员公仆意识，利于权力监督

实行官邸制最主要的目的便是预防官员住房腐败。但是官邸制亦有其他附带效果。一方面，官员入住在官邸内可以强化自己的公仆意识。因为官员生活和工作都在国家提供的官邸中，这就等于国家潜移默化地时时刻刻提醒官员：你是国家和人民的公仆，纳税人花钱让你能够在安全舒适的环境中办公生活。你得为老百姓全心全意地服务。另一方面，官员居住在官邸中可以增强对社会各界对官员的监督力度。官邸制带有一定的强制性，特殊官员必须入住，官邸住所公开化、明确化，官员活动空间固定化，官员的一些公权力行为更容易、更方便被新闻媒体、社会大众以及纪检监察部门监督。以中国香港为例。香港特首官邸每年都要向普通民众开放二次，普通民众无需任何身份登记即可参观，通过这一制度实现民众的监督，保障公众知情权。这对我们构建亲民政府，实现权力的阳光下运行具有借鉴意义。再者，笔者个人认为官邸制有利于推动官员财产公示制度。自从240多年前瑞典首创官员财产透明制以来，这个“治官之术”开始被世界多国青睐。从2009年开始，我国地方政府探索官员财产申报制度纷纷破冰。但是近几年的效果并不是很理想，各种阻力仍然很大。国家若想建立官邸制，官员财产公示必须同步推进。官邸制的实行间接帮助推动官员财产公开。否则，一方面国家推行官邸制，官员享受着官邸福利，另一方面官员的财产尤其是房产不透明，无法得以监督，官员仍可以大肆的占用国家公有住房或以权谋房，那么官邸制所应有的反腐之能则必然变成空谈。

二、域外官邸制度的简单介绍

官a邸制在世界范围内已实行多年。发达国家或地区一般都具备比较完善的官邸制，只在具体实施细则上有些许差别。笔者选取世界主流国家的官邸制度从适用主体、管理和运营费用这两个方面做简单介绍。因为笔者认为这两者对我国官邸制度的构建具有较强的参考价值。其余方面，如建造标准、官邸类型、管理部门等因为历史、风俗、经济发展水平不同而千差万别，不具有多少参考意义。

（一）适用主体

美国对民选的联邦、州、市主要官员如总统、副总统、州长、副州长和大、中城市市长提供官邸，少数大学校长也可以入住官邸。

加拿大除了为总理、国家机构负责人等准备官邸之外，还为各个区域的长官、外国驻加拿大大使以及来访的国外政要提供官邸。

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