摘 要

本文通过选取2014-2018年中央出台的扶持大学生创业政策作为研究对象，基于政策工具视角，采用内容分析方法将筛选出20份与大学生创业相关的政策的54条具体条文进行编码，基于二维分析框架的创业政策分析，对政策绩效进行评估，分析我国大学生创业政策的科学性和有效性，并基于政策分析提出了相关政策建议。

研究结果表明：以政策工具视角分析得出，占比最大的是供给型的政策工具约占57% ，其次是环境型政策工具，约占40%，最少的是需求型政策工具，占比3%。发现目前的政策存在以下几点问题：政策工具结构不合理，需求型政策工具严重不足；政策工具对大学生创新创业不同周期阶段的作用不均衡，重视前期的激励，对中后期的扶持力度不足；政出多门，大学生创业扶持政策缺乏长期性、连续性和系统性。基于政策分析提出了以下的政策建议：全面运用综合性的政策工具，着力提升需求型政策工具的拉动作用；政策的出台应该参考大学生创新创业的整个过程及发展情况，针对创新创业的各个环节和发展阶段给予全方位的支持；进一步明确制定政策的主体责任单位进行全盘统筹，有效整合并统一口径。

关键词：政策工具；大学生创业；绩效评估；

Abstract

Introduced in this paper, by choosing 2014-2018, the central support of college students entrepreneurship policy as the research object, based on the policy tools perspective, adopts content analysis method to screen out 20 college students entrepreneurship related policies of article 54 of the specific provisions in coding, based on two-dimensional analysis framework of entrepreneurship policy analysis, policy performance evaluation, analysis of the scientific nature and effectiveness of college students entrepreneurship policy in our country, and puts forward relevant policy Suggestions based on the policy analysis.

The research results show that: from the perspective of policy tools, the largest proportion is supply policy tools accounting for about 57%, followed by environmental policy tools accounting for about 40%, and the least is demand policy tools accounting for 3%. It is found that the current policy has the following problems: unreasonable structure of policy tools, and severe shortage of demand-oriented policy tools; The effect of policy tools on college students' innovation and entrepreneurship in different cycle stages is not balanced, and the early-stage incentive is emphasized, while the late-stage support is insufficient. There are many kinds of government policies, but the policies supporting college students' entrepreneurship are lack of long-term, continuity and systematicness. Based on the policy analysis, the paper puts forward the following policy Suggestions: comprehensively using comprehensive policy tools, focusing on improving the driving role of demand-oriented policy tools; The introduction of policies should refer to the whole process and development of college students' innovation and entrepreneurship, and provide all-round support for each link and development stage of innovation and entrepreneurship. Further clarifying the main responsibility of policy making units for overall planning, effective integration and unified caliber.

Key words: Policy instruments; Student entrepreneurship; Performance appraisal

目录

第1章 绪论 1

1.1 研究背景及研究意义 1

1.1.1 研究背景 1

1.1.2 研究意义 2

1.2国内外研究现状 2

1.2.1 国外研究现状 2

1.2.2 国内研究现状 3

1.3 研究内容、方法 4

1.3.1 研究内容 4

1.3.2 研究方法 4

1.3.3 技术路线图 5

第2章大学生创业政策的现状与框架构建 6

2.1大学生创业政策文本的样本选择 6

2.2 基于政策工具的大学生创新创业政策框架制定分析 8

2.2.1 X维度：基本政策工具维度 8

2.2.2 Y维度的构建：大学生创业过程 9

2.2.3 二维分析框架的构建 10

2.3 基于政策工具的大学生创业政策文本内容分析单元编码 10

第3章 基于二维分析框架的政策分析 12

3.1 X维度分析 12

3.2基本政策工具维度分析 12

3.2.1 环境型政策工具分析 13

3.2.2 供给型政策工具分析 14

3.2.3 需求型政策工具分析 15

3.3 Y维度分析 16

第4章 政策缺陷分析及对策 18

4.1 政策缺陷 18

4.2 针对缺陷提出建议 19

第5章 结论 21

5.1 研究结论 21

5.2 展望 21

参考文献 22

致 谢 24

附录1 26

第1章 绪论

1.1 研究背景及研究意义

• • 1. 研究背景

“十二五”以来特别是党的十八大以来,党中央、国务院作出深入实施创新驱动发展战略的重大决策部署,以适应和引领我国经济发展新常态。同时, 2014年9月,国务院总理李克强在夏季达沃斯论坛上提出“大众创业、万众创新”的倡议, 它已迅速纳入我国经济和社会发展的各个方面，并已成为实施以创新为导向的发展战略的关键战略。从那时起，“大众创业、万众创新”的倡议在几项重要的党政决议中一再被强调。 近年来，国家也相继出台了《关于深化改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》(中发〔2015〕8 号)、《中国制造 2025》（国发〔2015〕28 号）、《人力资源社会保障部等九部门关于实施大学生创业引领计划的通知》（人社部发〔2014〕38号）等政策通知，各级政府在融资、税收和人才教育培训方面实施了许多支持政策，为创新创业活动铺路。

大学生作为创业的重要群体，在“大众创业，万众创新”过程中发挥着不可替代的作用。习近平总书记在党的十九大报告中对当代青年寄予了殷切的期望：“青年兴则国家兴，青年强则国家强。 青年一代有理想、有本领、有担当，国家就有前途， 民族就有希望。” ^[1] 大学生是推动创业和大众创新的一支非常重要的力量。因此，以创业带动就业，鼓励学生改变他们的就业观念，倡导他们积极投入创业的行列之中，是目前经济发展势在必行的策略。

近日，教育部公布2019年全国普通高校毕业生人数 预计达到820万人，再创历年新高，就业形势日益严峻，毕业生找工作难，“毕业等于失业”。而创业作为就业的一种重要形式，不仅可以缓解就业压力，解决就业问题，更可以推动社会经济的快速发展。

创业虽然可以促进就业，但大学生们目前也面临着越来越多的创业难题，例如:资金匮乏、没有创业的基础知识、没有合适的创业队伍、场地和基础设施缺乏等都是学生在创业过程中遇到的障碍。光有积极向上的创业精神是不够的，资金、场地、设施、人才以及个人能力，缺一不可，少了其中一样，同样无法继续创业活动。而大学生的特点决定了他们创业离不开政策支持、政府的扶持。缺乏创业支持政策的企业是无法创业成功的。目前，想要创业或正在创业的学生人数正在增加，国家不得不也不能不重视大学生的创业意愿和需求。

为了缓解大学生就业难、创业难的问题，政府出台相关政策，给予他们强有力的支持，提供强有力的后盾。但是,因为在我们国家，对创业的重视程度近几年才有所提高，创业扶持工作起步较晚,因此,发展和实施部分缺少相关理论依据,无法全面、系统的综合考量,政策实施效果相对不足,还没有形成一个完善的系统。

• • 1. 研究意义

深入了解大学生的创业动机，并在研究过程中发现目前的政策所存在的问题，并分析问题，而后基于现有条件提出针对性的建议和对策，从而完善大学生创业扶持体系，为大学生创业扫除后顾之忧。具体内容主要有以下两点：

一是对大学生创业扶持政策进行量化分析研究，可以清楚明确的看出所出台的政策的结构特点，比如可以明确是关于税收优惠的政策多，还是资金支持多；是关于基础设施建设的政策多，还是创业培训的政策多。通过量化分析都可以清楚明了。结合实际创业明晰在校大学生创业过程中存在的问题以及政府扶持政策的现状。通过对比分析，可以发现目前的政策究竟存在哪些问题，具体是在哪些方面。

二是为政府日后改进大学生的创业扶持政策提供事实依据。基于量化的分析的基础上可以看出目前的政策存在哪些问题，那么就可以知道根据这些问题应该如何去改进，改进的方向是什么，改进的内容是什么。在此基础上提出适当的意见和建议，针对问题进行改进，希望通过这些建议能够进一步完善政策内容，为大学生创业活动出一份力。

1.2国内外研究现状

1.2.1 国外研究现状

20世纪80年代以后，在公共政策领域，有关政策工具的著作纷纷发表。80年代最有影响力的著作是胡德（C.Hood）的《政府工具》（1983,1986）；90年代，最有影响力的著作是彼得斯和尼斯潘（B. Guy Peters and Frans K. M. van Nispen）主编的《公共政策工具》（1998）。 ^[2]目前, 应用最广泛的概念是欧文·E·休斯 (2015) 在《公共管理导论》一书中将政策工具定义为“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。 ^[3]

荷兰经济学家科臣（E.S.Kirschen）对64种广义的工具进行了分类，但这些工具并不是系统的，科臣也没有对这些工具的开展和意义进行进行分析。麦克唐纳和艾莫尔（L.M.McDonell and R.F.Elmore）将政策工具分为四类:强制性工具、激励工具、能力建设工具和系统工具，以实现目标。在《公共政策研究》（1995）一书中，加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什（M.Howlett and M.Ramesh）根据政策工具的强制性程度分为自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具和混合性工具三类。在《产业创新与公共政策：为 20 世纪 80 年代和 90 年代的准备》一书中，罗斯威尔•罗伊和沃尔特•紫葛维特（Rothwell和Zegveld）根据政策所影响的方面的区别，将政策工具分为供给型、需求型和 环境型 3 种类型，认为只有均衡的使用这三种政策工具，才能使政策的效用发挥到最大，以确保科学和合理的政策^[4]。

1.2.2 国内研究现状

我国创业的进程发展缓慢，起步也相对较晚，所以理论研究尚处于起步阶段。就目前而言，我国关于大学生的创业扶持政策研究主要围绕一下几个方面：

一是对于现有的大学生创业政策，依旧存在的问题的分析。学者主要认为，目前存在的问题有：政策文本不够完善，实施力度不够强，教育培训尚有不足等。如刘军（2015）提到，现有政策制定者的权威尚有不足;政策与政策之间的关系不大;。王晓斌（2010）等提出，创业政策不够长远，无法考虑到日后的发展，让大学生日后的创业工作有所拘束。谷世海（2015）提出目前出台的政策中，有关税收优惠的内容没有法律层面的保障，对学生就业的法律和监管保护没有系统和健全的机制。陈彦婷（2012）指出，政府对于所出台的政策没有积极宣传，许多想创业的大学生甚至不知道有该项政策的支持。马艳波（2015）等人指出目前我国新闻媒体对政策的宣传力度也不够，平时也无从了解。

二是针对目前政策所存在的问题提出意见建议。一些学者认为我国目前的创业就业政策，在一定程度上促进了创业活动，营造了积极创新创业的社会氛围，带动了就业,同时也提出了一些批评意见和完善政策的建议，例如对资金、税收、基础设施建设等提供支持。于跃（2019）认为要构建立体化实践教学体系，从而提升学生的创新创业能力。^[5]曾紫妍（2018）提出政府应把握社会发展特点，建立高校创业园，与相关产业形成紧密的联系，通过实现“生产、教学、政治＂的高度结合，最大限度的扩大政策优势 ，有效整合资源，共同出力来解决大学生创业中的各种困难。张静（2019）认为，政府应积极扩大学生创业机会，鼓励银行为学生创业提供贷款，并提供低利率的财政支持;与此同时，我们需要建立一个多元化的创业融资体系，为大学生提供充足的信贷，让他们申请小额担保贷款等。

除此之外，一些学者也运用政策文本分析法，对中央出台的关于“大众创业、万众创新”的相关政策进行研究。杨凯瑞等（2019）以中央政府近15 年来颁布的创新创业支持政策文本为研究对象,从政策文种类型、权威主体构成及发文数量、主题关联性、政策工具4个维度进行频数统计和定量分析。结果发现,我国创新创业支持政策具有文本形式上的多样性和指导性、制定主体上的强权威性和弱协调性、主题关联上的全面性和合理性、政策工具使用上的多元性和间接性4个基本特征,并提出增加宏观指导创新创业发展的“发展规 划”、“指引”类和规范创新创业具体工作的“方案”、“规定”类政策文本等建议。王宏起等（2018）采用政策文本分析法将定性内容定量化，基于政策工具、“双创”过程及“双创”政策作用对象三个维度构建政策分析框架^[6]，以2015年至今政府提出的53项“双创”政策作为样本，应用三维框架进行量化分析，得出“双创”政策的制定应提高稳定性和针对性，以及避免政策工具过溢及缺失等结论，为“双创”政策未来制定与优化提供了决策依据和有效参考。

上述学者分别从不同角度、利用不同的方法分析当前大学生创业政策所存在问题，并提出自己的想法和针对这些问题应采取的措施。多数学者都认同创业扶持政策能够激发创业者创新潜能，一定程度上促进大学生就业，具有较强的现实意义。但多数学者从宏观的角度分析大学生创业的扶持政策，目前缺乏对政策的绩效分析和量化研究，缺乏针对性的比较，进行对比分析、梳理的研究也很少，特别缺少对于大学生创业扶持政策的定量分析，而且缺乏针对性的政策分析和建议。

1.3 研究内容、方法

1.3.1 研究内容

本文以大学生创业的扶持政策为主要研究对象，从政策工具、大学生创业极端2个维度构建政策文本分析的二维框架，搜集整理自 2014 年 “大众创业、万众创新”政策提出至今国家层面所颁布的与大学生创业有关的政策文件，对所建立的二维框架进行量化分析，对大学生创业扶持政策目前存在的不足之处进行具体研究和分析，为政府制定和改进扶持政策提供有效的对策措施。

1.3.2 研究方法

文章选取2014—2018年间大学生创业相关政策，利用内容分析方法，以定量分析对大学生创业政策文本进行研究，再根据政策工具理论、大学生创业的阶段，制定分析框架，将政策文本的政策工具内容进行编码，把符合框架的政策编号归入分析框架中，完成频数统计，最后根据量化分析的结果，给出我国大学生创业政策在政策工具选择上的不足并提出建设性建议。

内容分析由美国国家全面评估办公室于1983年发起。该方法的工作流程如下:决定是否采用该方法，确定哪些政策应该包含在内容分析中，构造策略维度，列出编码目录，并分析结果。内容分析的优势在于从历史数据中提取新的观点来支持文档分析。与定性方法相比，该方法具有预见性和指导政策实践的能力，更适用于政策文件分析。

1.3.3 技术路线图

图1 技术路线图

第2章大学生创业政策的现状与框架构建

2.1大学生创业政策文本的样本选择