一、研究背景及意义

自从20世纪初我国进入老龄化社会，社会各方面更加重视应对人口老龄化的解决措施，政府也相继出台了相关法律法规。2008年1月29日全国老龄委办公室，发展改革委，民政部等联合发布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。2010年11月民政部《老年人社区日间照料中心建设标准》根据各社区老龄化程度的不同将社区日间照料中心分为一、二、三类，并制定了各类日间照料中心应该设置的各类用房的面积及需要提供的基本服务，为各地区建设日间照料中心提供了基础标准。财政部部长楼继伟在2013年年末指出，推广PPP模式是适应”国家治理现代化”要求，适应”市场起决定性作用”要求、适应”加快转变政府职能”要求、适应”建立现代财政制度”要求和适应”推动城镇化健康发展”要求的一项重大改革举措，这一定位把PPP模式提到了前所未有的高度。2015年2月3日民政部、发展改革委、教育部、财政部等联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》鼓励通过政府购买、评估认证等方式促进社会资本进入到社区居家养老服务市场。在政府的大力推动下，PPP正日益成为我国公共产品供给的新模式和新机制。

虽然国家层面已经颁布相关政策鼓励社会资本进入社区居家养老服务行业，但由于社会资本参与社区居家养老服务时间短、经验不足，发展也较为缓慢，各个地区仍处于不断探索的阶段。截止2013年社区服务机构覆盖率仅为36.9%。大部分仍然以政府投入为主，但仅仅依靠政府专项基金和社区自筹资金对于修建较为完善的社区养老服务设施为社区老年人提供基本的社区居家养老服务是远远不够的。资金投入的不足就必然导致社区居家养老服务设施的缺乏、相关服务人员偏少以及服务项目单一规模较少，难以形成标准化、规范化发展。目前我国社区居家养老服务市场还未完全建立起来，整体供需失衡、资金不足、从业人员素质较低等问题都可以尝试引进PPP模式进行解决。在国家大力推广PPP模式的政策环境中，厘清公共部门和私人部门在社区居家养老服务中的所要承担的职能，探索PPP模式的优势，对于推动PPP模式在我国社区居家养老服务领域的应用具有现实意义，同时，对于完善我国的养老模式框架、提高我国的养老服务供给水平、缓解养老压力具有重要作用。

二、相关概念

1、PPP

要对PPP模式应用于中国社区居家养老服务进行研究，首先要了解PPP这一概念。关于PPP的概念并没有一个明确的定义，不同的人从其不同的研究角度给出不同的说法。关于Public Private Partnerships的翻译也有很多种，有的是公私伙伴关系，有的是公共私人合作关系，有的是公私机构的伙伴合作，有的是民间开放公共服务，等等。

其中，联合国培训研究院认为PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。^[1]我国财政部在将”政府和社会资本合作模式”（即PPP）界定为：”政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过”使用者付费”及必要的”政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”这一描述将私人资本扩展至社会资本范畴，界定了中国PPP模式下政府和社会资本在合作中的职责分工及盈利回报模式。^[2]在我国学者的相关研究中，贾康、孙洁认为，所谓 PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。^[3]郜凯英认为不能单纯的把PPP模式看做是一种融资方式，而是一种大概念的公私合作的运营管理模式，是指公共部门与私人部门通过责任分担机制、利益共享机制和相关的监督机制建立伙伴关系提供准公共产品或服务的能促使合作者获得较各方独自行动更为有利结果的一种方式。^[4]

本文认为PPP是公共部门与私人部门以提供公共服务为目的进行合作的一种模式，既包括融资方式，也包括运作管理机制。在此合作中公私两个部门发挥自己各自的优势、风险共担，实现利益共赢。

2、社区居家养老

居家养老这一用词正式出现在2000年2月13日的《关于加快实现社会福利社会化的意见》一文中，之后有关居家养老服务的政策文件和学术研究就更加丰富起来。居家养老与传统的家庭养老有着很大的区别，传统的家庭养老资金来源仅为子女或亲戚，建立在血缘关系的基础上，服务供给主要由老年人的子女家属提供；而现代的居家养老资金来源更加多元化，老年人的退休金、子女的供养、政府的补贴甚至社会志愿力量的提供，服务供给也来源于社区、政府、以及市场等多主体。居家养老是传统家庭养老的补充与扩展，不仅仅依靠家庭内部力量，而是由家庭、政府、社区、市场多方参与，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等多种服务的一种社会化养老方式。通常意义上的社区养老是指在社区内建设社区养老服务中心，为该社区可覆盖范围内的居家老年人提供包括日间照料服务、文化娱乐服务、心理咨询服务、卫生医疗保健服务等上门或社区照料等服务。^[4]实际上，社区居家养老将传统居家养老和社区养老结合起来，本文也是采取这一定义。

三、相关研究综述

关于PPP模式的研究，国内学者早有涉猎。如：刘晓凯、张明：《全球视角下的PPP：内涵、模式、实践与问题》综合了各个国家和机构对PPP概念的阐述和实际运用的案例，对于笔者准确把握PPP的概念具有积极意义。