随着经济的快速发展和社会多元化步伐的加快，公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共服务短缺之间的矛盾日益突出，尤其是备受关注的养老公共服务的问题更为严峻，引起社会各界的关注。而非政府组织以其显著的公益性、志愿性、非盈利性、灵活性等特点，显示了其在提供公共服务时比政府具有低成本、高效率、灵活多变的优势，成为参与养老公共服务供给、解决养老公共服务需求的一种新的制度安排和提供机制。[1]国内学者从公共服务出发，对非政府组织参与养老公共服务进行了相关研究，本文就相关问题进行了如下归纳：

一、相关概念界定

（一）我国养老公共服务

公共服务是指政府提供的满足全社会共同需要的有形公共产品和无形公共服务。[2]养老公共服务主要是以政府为主体，协调公共资源的投入，通过构建养老机构和提供养老金等公共产品和公共服务，以满足老年人口的生存、生活和发展等方面的需求，保障老年人口的生活质量。政府作为一种制度安排，其自身的运行及向居民提供公共服务是我国养老公共服务供给的模式之一；公共服务领域的市场化是养老公共服务供给模式之二。公共服务在确定了其种类、数量和质量之后，通过市场招标及订立契约的方式，交由以盈利为目的的组织来生产和提供。从过程上来讲，这是市场与政府的联合供给。公共服务的非盈利组织是养老公共服务供给模式之三。[3]

（二）非政府组织

非政府组织，英文简称为NGO(Non-Governmental Organization)，中文的意思是”民间组织”、”社会团体”，是由公民自愿组织起来的、在地方、国家或国际级别上致力于社会公益事业的、非营利性质的社会中介组织。[4] 非政府组织最早产生于西方资本主义国家，兴起于20世纪70年代。[5]经过多年发展， 人们已把非政府组织看作是社会公共管理领域的重要的新兴组织形式。改革开放以来， 随着社会主义市场经济体制的建立、政府机构的精简及职能的转变和”小政府、大社会”目标模式的确立，国家与市场、国家与社会的关系出现深刻的变化和调整，各类社会组织的功能面临新的分化与合理定位。[6]

二、非政府组织参与我国养老公共服务的必要性

针对当前我国养老问题的突出特点，政府无法全面解决养老公共服务问题。沈龙云（2013）指出，随着养老事务复杂性的提高，政府财政能力相对匮乏，对于老年人的多样需求，政府直接养老服务远远不能满足老年人的需要。非政府组织不同于政府，主要以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象，以弹性的方式承接”小政府、大社会”功能，在较小的范围内灵活开展服务，承接政府部门转移出来的社会职能，以公益性、志愿性等特点，发挥其先天优势，惠及政府无暇顾及的人群和地方，能够积极有效的工作，弥补政府在人力、物力等行政资源相对匮乏的矛盾，为政府转变公共服务方式和条件提供缓冲地带。非政府组织能够在微观上承担养老服务职能，关注局部养老要求，填补了政府在养老服务方面的不足。[7]

沈龙云（2013）认为，现代社会信息化使公民对政府公共服务的需求呈现多样化、复杂化，与政府釆用的一元化管理和服务产生了内在矛盾。政府体制庞大，政府官员很难产生自我动力去降低服务成本、增加服务产出。从而在政府中机构僵化、人浮于事、效率低下等现象屡见不鲜。非政府组织相对政府而言，其规模较小，在组织体制和活动方式上具有较大的调节空间，可以根据事情情况，依据公共需求调整自己的目标，可以基于自身的组织目标和参与者的使命感在它的工作范围内起到调控作用，根据形势的发展变化做出及时的调整和反应。[7]

刘美萍（2007）指出，目前非政府组织在我国发展迅速，其具有的自治性，有效的协调政府与服务对象的关系，为他们的沟通和互动搭建了平台。能够整合分散的福利资源，扩大和提高养老服务的供给效率，以满足不同老年人的需求。在这一过程中，非政府组织能够充分发挥其沟通协调的作用，与政府和市场达成一种合作氛围，创造政府、非政府组织、市场协同工作，利用各自优势发挥能量，缓解社会矛盾，优化养老服务，使之达到各方满意的状态。 [8]