摘 要

Abstract II

第1章 绪 论 1

1.1 选题背景 1

1.1.1 研究目的 1

1.1.2 研究意义 1

1.2 国内外研究现状综述 2

1.3 研究的主要内容和方法 3

1.3.1 研究主要内容 3

1.3.2 研究方法 4

第2章 我国应急管理组织体系的发展历程 5

2.1 探索与初建阶段 5

2.2 重建与强化阶段 5

2.3 改革与发展阶段 7

第3章 我国应急管理组织体系面临的问题 9

3.1 应急管理组织体系改革与发展的理论基础与现实意义 9

3.1.3 对比美国的应急管理组织体系 9

3.1.2 对比澳大利亚的应急管理组织体系 9

3.1.3 我国应急管理组织体系现状 10

3.2 应急管理部成立前我国应急管理组织体系的问题 10

3.2.1 统一领导与综合协调的原则体现不足 10

3.2.2 各部门存在“信息孤岛”问题 11

3.2.3 统筹主体的应急实战指挥能力不够 11

3.3 应急管理部成立后可能面临的后续问题 12

3.3.1 应急管理行政职能的权威性和领导力不足 12

3.3.2 综合协调联动性不足 12

3.3.3 缺乏监察机制 12

第4章 我国应管理组织体系改革的发展对策 14

4.1 提升统筹主体权威性和领导力 14

4.2 加强组织协调联动能力 14

4.2.1 提升内部协调 14

4.2.2 提升外部协调 14

4.3 厘清责任分工 15

4.4 实时动态调整 15

第5章 结论和展望 16

5.1 结论 16

5.2 展望 16

参考文献 17

致谢 19

摘要

我国一直是个灾害事件频发的国家，各种各样的突发事件，使得我国对其采取的应对应急的渠道和手段也不尽相同，但总体上原来的突发事件应急职能都融入在政府及各专业职能部门之中。2018年，我国建立了应急管理部，这是应急管理组织体系一次重要改革。研究我国应急管理组织体系多年的建设、改革与发展，分析存在的问题，不断完善应急组织体系，具有极其重要的意义。

论文系统综合运用公共管理特别是应急管理理论与方法，系统分析和深入探讨我国应急组织体系的发展历程、现状、存在的问题与对策。论文将我国应急管组织体系的发展分成三个阶段：探索与发展、重建与强化、改革与发展；指出了我国应急管理部成立前后我国应急管理组织体系分别存在的主要问题，并进行了较深入的分析；进而基于当前我国应急管理组织体系的改革与问题和未来的完善与发展，提出并阐述了四方面对策建议：提升统筹主体权威性和领导力、加强组织协调联动能力、厘清责任分工和实时动态调整。

关键词：应急管理组织；发展历程；问题与对策

Abstract

China has always been a country with frequent disaster incidents. Due to various emergencies, China has adopted different channels and means to deal with emergencies. However, on the whole, the original emergency functions are integrated into the government and professional functional departments. In 2018, China established the emergency management department, an important reform of the emergency management organization system. It is of great significance to study the construction, reform and development of China#39;s emergency management organization system for many years, analyze the existing problems and constantly improve the emergency organization system.

This paper systematically and comprehensively utilizes the theory and method of public management, especially emergency management, to systematically analyze and deeply discuss the development process, current situation, existing problems and countermeasures of China#39;s emergency organization system. This paper divides the development of China#39;s emergency management organization system into three stages: exploration and development, reconstruction and strengthening, reform and development; This paper points out the main problems in the emergency management organization system before and after the establishment of China#39;s emergency management department, and makes an in-depth analysis. Then, based on the reform and problems of the current emergency management organization system in China and the improvement and development in the future. this paper puts forward and expounds the countermeasures and Suggestions from four aspects: enhancing the authority and leadership of the coordination subject, strengthening the ability of organization coordination and linkage, clarifying the division of responsibilities and real-time dynamic adjustment.

Keywords：Emergency management organization; Development history; Problems and countermeasures

第1章 绪 论

1.1 选题背景

1.1.1 研究目的

突发事件在生产生活中是不可避免的，全世界都有存在发生突发事件的隐患，如何防患于未然和有效应对各种突发事件，是各个国家政府的重要职责之一。在我国，2003年的非典，2005年的“禽流感”与松花江水污染事件，2008年的“冰雪灾害”和汶川特大地震hellip;hellip;，直到今年的内蒙古锡林郭勒盟矿难事件和江苏响水化工厂爆炸事件，这些都要求国家和地方有强有力的突发事件应急组织体系及相关部门的协调合作来应对。

当前我国的应急管理组织体系建立和发展时间不长，相对突发事件的严峻形势，应急资源分散，应急能力薄弱，各部门间的联动合力不足。要让突发事件实时可控，使造成的损失、影响范围更小，亟需建立和完善科学高效的应急管理组织体系。多年来，我国在构建和完善更符合我国现状的应急管理组织建设上付出了很多努力，从无到有的探索与构建，到成立国务院及各级地方政府与重点单位应急管理办公室，我国应急管理部正式成立，期间也映射出我国的应急管理组织体系始终面临新的问题。2018年3月至今，在政府机构改革的过程中，各级政府专门成立了专门的应急管理职能部门。该部门系列的成立，尚未经历较长时间和重特大突发事件的真正考验，其在未来的运行过程中会遇到什么的问题，都尚待研究。正是基于以上关于我国突发事件的形势和应急管理组织体系的历史与现状及未来的考虑，本论文才确定此选题并开展研究，以期我我国应急管理组织体系的完善和能够更高效应对突发事件提供有益的参考借鉴。

1.1.2 研究意义

在发生重特大安全事故时，一个国家的应急管理组织的应对措施、执行能力能够间接体现出这个国家的综合实力。随着我国的迅速发展，对应急管理也是更加严肃认真对待，为打造我国特色应急管理体制，符合统一领导、综合协调等原则，在突发事件中能做出迅速反应，形成平战结合、上下联动的高效机制，提高防灾减灾救灾能力，最大程度地保障人民生命财产安全。为了提高应急管理效能，我国进行应急管理组织体系改革，2006年前后成立了应急管理综合协调机构——各级应急委员会和应急管理办公室，2018—2019年，成立专门的应急管理行政职能部门，对相关部门的相关职责进行衔接和整合。其效果如何？目的是否已经达成或能够达成？这是值得思考和研究的。

在应急管理部成立后，我国应急管理依据分级原则，灾害程度较低的突发事件，由地方政府处理，应急管理部则负责支援协助，而有重特大灾害时，应急管理部要发挥指挥作用，协助中央指派的人员进行应急工作，维持现场稳定，进行有效指挥。在各不同程度不同类型的突发事件发生时，现场总有其身影，实行专门管理，在明确各部门的分工后通过协调配合完成现场的应急工作。这样的体制机制安排，是否合理，是否符合管理学规律要求，是否在实践中更有效，如何进一步改进和完善？都值得研究。

综上，本论文的研究意义重要体现在以下两方面：一是面向建设平安社会和经济社会稳定发展，总结回顾我国应急管理组织体系的发展历程，分析认清存在的问题，特别是新近组织体系重大改革后面临的问题和后续工作，是非常必要的；二是针对2018年我国突发事件应急管理组织体系的改革与建设完善，可以提供有益的参考。

1.2 国内外研究现状综述

王至强等人(2004)提出我国应建立有效的应急管理机制，包括预警、处置和辅助机制。薛澜、钟开斌（2005）通过分析我国对突发事件的分类分级，给我国应急管理体制提出实质性建议，提供一个基础的体制框架。Thomas D. Phelan（2008）建议，应急管理人员可以通过大学课程而不是消防、环境管理系统或执法方面的经验来准备。钟开斌（2012）认为必须以结合地方和部门实情的风险评估结果，而非传统的依靠单一框架指南的统一模版为基础, 针对各地区、各部门具体的风险场景编制针对性强的应急预案。[^[1]]通过这些论述中，能体现出我国的应急管理部门成立的重要性，很大程度提高了我国突发事件的处置能力。在国内外研究基础上，能取其精华弃其糟粕，能提出对我国应急管理部门建设方向更有利的建议。李丹阳（2014）认为用大数据技术分析应急管理能够解决各部门职能分散，造成横向协调管理不便的问题，能实行高效低成本的管理。田华（2017）觉得在实践的过程中才能逐渐完善我国的应急管理组织体系，在实践中提升应急管理部的权威和领导，将常态和非常态的应急管理都能保持高效稳定，提升非常态的风险管理至国家安全体系高度，同时需要融合社会力量，仅仅靠政府一己之力是不够的，做到协调联动高效性，提高应急准备能力等。高小平、刘一弘（2018）认为国家治理、政府治理、社会治理的现代化呼唤应急管理专业化、综合化、法治化、现代化。应急管理体制从专业部门应对单一灾害发展^[[2]]为综合协调，从联席会议制度形式发展为政府部门管理制度设计，改革创新中组建的应急管理部已然成为公众瞩目的 “明星”。 应急管理行政部门要继续保持原有体制在承上启下中枢纽作用的优势，继续保持无部门利益、无行业垄断、无法外审批的特色，在简政放权、放管结合、优化服务改革中走在前列。聂嘉丽（2019）指出建立应急管理部能有效弥补《突发事件应对法》中关于应急管理统筹部门权威性不足、救援队伍分散以及应急指挥部成立及时性不足等问题。建立应急管理部，使得应急管理常规化，一方面其是时代的产物，与我国发展状况相适应；另一方面其加大了统一指挥力度和联合相应协调度，推动我国应急管理向专业化方向发展。^[[3]]

应急管理研究是一个新兴的研究领域。从与本研究相关的主要研究成果看，研究的角度和对象各有不同，这些研究能够为本文的研究提供一定的借鉴和参考。但是，即从系统的角度又紧密结合当前我国应急管理组织体系改革实践的研究还很薄弱。

1.3 研究的主要内容和方法

1.3.1 研究主要内容

本文以我国成立的应急管理部为主要研究对象，对我国应管理组织体系的改革与建设做出分析，结合多年来我国应急管理组织体系的变化深入研究其发展，并对应急管理部成立后的后续问题提出建议与展望。

论文一共有五章，第一章是绪论。对研究我国应急管理组织体系的改革与建设这一课题的目的和意义进行简要概述，并按照我国应急管理组织体系的发展历程结合相关文献来完成本文写作，为后续章节分析我国应急管理组织体系面临的问题及发展对策做铺垫，本章节还写出了论文的研究方法。第二章写我国应急管理组织体系的发展历程。分成了三个阶段，探索与初建阶段、重建与强化阶段、改革与建设阶段。第三章介绍了我国应急管理组织体系面临的问题。从应急管理体系改革与发展的理论基础与现实意义出发，对比美国以及澳大利亚的应急管理组织体系，分析我国的应急管理组织体系在应急管理部成立前的问题，以及在我国应急管理部成立后可能面临的后续问题。第四章主要讲述了我国应急管理组织体系改革与发展的对策，分为几方面，提升统筹主体权威性和加强统一领导、加强组织协调联动能力、厘清责任分工和实时的动态调整。第五章是结论和建议。本章强调了我国应急管理组织体系改革的必然性，客观分析了应急管理部成立的积极效用，为我国应急管理组织体系进一步的发展提出建议。

1.3.2 研究方法

为了研究我国应急管理组织体系的改革与发展，需要运用文献分析法对的国内外学术刊物、文集、文献进行研究分析，详细了解国内外应急管理组织体系存在的问题以及值得肯定的建设方案，构建本论文的研究思路。用比较法对比分析国内外城市应急管理体系的现状，总结美国、澳大利亚等国外城市应急管理体系的先进经验模式，分析了我国城市应急管理体系的不足。提出我国城市应急管理体系的系统框架，然后对城市突发事件应急管理体系的系统进行情景分析；根据情景分析结果提出相应的政策建议。再进行归纳演绎与推理根据研究目标和内容，调查国内外应急管理组织体系的现状，比较分析不同的特点、为我国建立科学的突发事件应急管理组织体系提供一定的帮助。

第2章 我国应急管理组织体系的发展历程

我国应急管理工作经历了很多年的变化和发展，从最初的自然灾害的应急管理，逐渐扩大到各类突发事件方面的处置。应急管理工作从分散式应对相应灾害到需要各部门相互配合处理的复杂的突发事件管理，发展过程大致可分为三个阶段。

2.1 探索与初建阶段

2002年，应急管理各部门开始有了一套基础的应急联动系统，旨在能进行有效的应急资源整合。此时的应急工作，都是临时建立协调机构，使各部门能在紧急情况下有一定的相互配合，但是这样在复杂的管理工作中，协调效果就会很不理想。应急协调机制在2003年逐渐得到完善，以议事机构为主体。这个阶段的协调机制，具有强制性，有正式权力去调用资源。当时的特点就是机构庞杂，对一个任务即有一个机构，因此协调机构迅速建立了数十个，能针对各个不同的领域进行协调。但是，大部分的机构的领导都是身兼数职，作为国务院领导分身乏术，难以真正发挥机构协调职能。再者，这些庞杂的议事协调机构并不规范，其职能和名称甚至是建立和取消都很随意，各机构的权责不分明，很多职能存在交叉重复。还有个特点是各职能部门作为审议协调机构的行政机关，具有很大的权力。在公共部门，许多以任务为导向的组织设立了办事处。办事机构的所在组织就是公共部门的中心，成为各方部门的沟通枢纽，可以联动相互协助一起思考问题的解决办法。在不同的任务中，协调机构会将会命令相关度高的部门去完成该项工作，职能部门具备召集各部门联络各部门一起合力应对突发事件的能力。2003年，在“非典”爆发性突发事件下，我国政府开始高度重视全面应急管理工作，我国开始全面推进“一案三制”的应急体系建设。同年7月份，非常态管理工作被正式推上台面，国务院要求政府要特别重视非常态管理，不能仅仅做好常态管理，要改善我国突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强的这一关键问题。在随后的十六届三中全会里，国务院表示我国应急管理要加强我国突发事件的应对能力和风险的管控能力，建立预警和应急机制也是首要任务，我国正式开始了符合中国实际的应急管理体系建设的进程。

2.2 重建与强化阶段

从2003年开始，我国的应急管理组织体系规模逐渐呈现，迅速发展。2005年，正部级规格的国家安全生产监督管理总局成立，同年4月，国家减灾委员会的出现标志了我国正在尝试建立综合性应管理体制。2005年下半年，终于我国在各方面尝试和努力下建立了综合性应急管理体制，在应急管理越来越受到政府重视的形势下，2006年，在国务院办公厅内部以总值班室为基础设立国务院应急办公室，全面履行政府应急管理职能，国务院应急管理办公室正式成，对应急信息进行汇总，发挥其核心枢纽作用对应急工作发挥协调联动职能。至此我国各级上下从中央到地方政府都开始了建设更健全应急管理组织的工作，强化政府应急管理办事机构的协调职能，让机构资源能被充分利用，我国的应急管理组织体系就此分为了几个不同层次：办事机构、专家组、领导机构等等（如图2.1）。