一、课题研究背景及研究意义

在人类发展的进程中，公民参与始终是每一个国家走向富强、民主、自由的必由之路，也是政治生活中不可分割的一部分。如何鼓励公民积极主动参与到公共政策的制定中来，一直是公民参与面临的困境。而伴随着网络时代的到来，网民规模迅速扩大，互联网也逐渐成为政治生活中必不可少的工具和媒介。根据我国互联网信息研究中心《报告》显示，截至 2013 年 12 月，我国网民规模达 6.18 亿，互联网普及率为 45.8%。IPv4 地址数量为 3.30 亿，拥有 IPv6 地址16670 块/32^[1]。同时，更多地公民在这种网络化环境下，利用多元化的参与方式将政治参与与网络技术紧密结合，积极推进着我国公共政策制定进程^[2]。如今，在互联网传播速度快，影响范围广以及信息资讯丰富的基本特征下，我国高层领导人也将互联网作为新中国公民参与公共政策制定的新渠道^[3]。

新兴事物的产生必定会给社会带来冲击，网络信息技术也不例外。一方面，网络的蓬勃发展促使公民健康积极的参与到政治生活中来，而另一方面，网络环境下的公民参与也存在一些问题。但是不可否认的是，互联网已经渗入到我们生活的方方面面，网络化环境下的公民参与已是大势所趋。本文通过分析目前我国公民在网络化环境下参与公共政策制定出现的问题和原因,以及针对所出现的问题去探寻有效的对策予以解决,对于推动公民参与的有序化和制度化,具有重要的理论意义和实践意义。

二、研究现状及发展方向

本次研究中的”网络化背景”，有学者这样解释，网络化背景下又可称之为网络环境下或者互联网环境下。网络（Internet），又叫做互联网，是由广域网、局域网以及单个计算机按照标准的通讯协议所构成的一个大型的计算机网络^[4]。计算机网络作为新时代通信技术的产物，通过一定的技术手段，让位置不同或者相同的多台独立计算机的终端，客户端，服务端连接起来，实现用户之间的信息互换和资源共享。本文所提到的网络化背景下，指的就是在这样的互联网环境背景下^[5]。

对于公民参与的含义，就是公民通过一定的参与渠道，参与或影响政府公共政策或公共事务的行动过程^[6]。虽然国家每一个公民都有参与公共政策的愿望，但这是很难实现的，所以我们要从整体公民和社会团体的利益出发，尽可能促进民主最大化与公共利益最大化，让尽可能多发公民可以参与到公共政策的制定中去并满足公民利益诉求^[7]。

公共政策制定，就是为了实现公共利益最大化，政府部门对整个社会进行资源配置，从而制定公共政策的活动^[8]。公共政策制定是为了平衡社会需求与供给之间的关系，但是我国目前的公共需求与供给之间经常出现不平衡的状况，进而导致公共政策不能发挥最大效用，所以公民参与公共政策的制定势在必行。

那么我国公民参与公共政策制定的发展背景与历程是如何呢？虽然上个世纪互联网就已经诞生，但我国公民网络参与还处于起步阶段。2003年的孙志刚事件是网络真正成为民众对公共事件的讨论平台的转折点，网民在网络上的激烈讨论直接引发国家废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，并且出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的新政策^[9],促进了社会和谐与稳定。在此之后，公民在网上的舆论愈受关注，其对公共政策的影响和作用逐渐引起社会各界的关注。在此之后,网络”舆论场”的效应逐渐显现出来,其对社会以及政治生活产生了巨大的影响^[10]。从收集到的一些资料中看,国内很多学者对在网络环境下公民参与公共政策制定的问题研究是从公民网络政治参与和民主理论延伸出来的，有一些学者提出以下观点，第一种观点认为，网络环境下公民参与公共政策制定对民主价值有积极意义。不少学者指出，公民网络参与剥弱了信息集权控制的能力、增加了公民参与手段和途径，具有正向民主化价值^[11]。如周光辉等人认为，互联网在一定程度上推进了政府管理现代化和政治民主化的进程。第二种观点认为，公民网络参与对民主有消极影响。贺筱华认为，由于公民网络参与还存在着参与主体的不平衡性、参与的不规范性和欺骗性等问题，给民主的发展带来了巨大的负作用^[12]。另外有一些学者坚持辨证的看待网络公民对民主的影响。如中国学者郑曙村认为，网络技术将是世纪最重要的公民参与手段和工具，将加速民主化的进程。但是网络对民主的作用是双重的，既为民主的发展提供了空间和机遇，也给民主的发展带来了消极影响^[13]。

目前我国公民在网络环境下参与公共政策制定存在哪些问题呢？第一，互联网的环境给公民造成一些阻挠。虽然互联网是一个公共开放的平台，客观上是很公平的，但是网络的平等性是有条件的，是要以网络信息技术为基础的。但是我国的现状是城乡互联网普及率差距很大，且使用网络的群体文化水平参差不齐，直接影响到网民筛选利用信息的能力不平等，种种原因会渐渐扩大原本已经存在的”不平等鸿沟”^[14]；而在互联网虚拟性的保护层下，每个网民都穿着马甲，任何人都可以随心所欲的发表见解且基本不用承担责任，进而导致网络信息泛滥影响到公民的理性判断。在互联网这个巨大的信息库里许多错误甚至垃圾信息，也许会逐渐对网民的价值观产生消极影响，甚至危害到社会的稳定，公民参与公共政策制定起到的作用自然也大打折扣^[15]；同时，没有一个健全的制度保证，在信息泛滥的互联网环境下公民直接参与公共政策制定也令人担忧，因此相关制度的建设是当务之急。第二，参与公共政策制定的公民缺乏参与动力，且部分网民道德缺失也影响到公民参与公共政策制定。一方面中国专制统治思想根深蒂固，部分公民对民权、独立自主意识较低，另一方面，主动参与公共政策制定需要投入一定的资金、精力、时间成本，大部分公民似乎更愿意坐享其成^[16]； 中国人口众多，网民高达6.18亿，正所谓众口难调，每一个个体都希望政策对自己有益，而不同年龄、不同社会地位、不同职业的人对同一个政策的需求自然大相径庭，政策合意达成就变得非常困难^[17]。

针对以上问题又该如何做呢？第一，加快我国网络信息基础设施的建设，加大农村网络信息技术的投资，缩小由互联网带来的城乡差距数字鸿沟^[18]；规范网络信息传播，营造良好的公民网络参与政策制定环境，网络运营商、服务机构等要携手政府对公民进行正确引导；健全相关法律制度，特别是建立网民身份保护制度，净化网络环境。第二，提高网络公民整体素质，鼓励公民主动参与到其中来，加强对公民网络参与的引导，使网络公民可以理智的参与到公共政策的制定中来^[19]；同时，要平衡政策制定者对政策过程的掌控程度与公民的参与程度，取决于政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制。美国学者约翰#183;克莱顿#183;托马斯的公民参与有效决策模型为厘清公民参与的范围、程度和频率提供了明晰的思路，为我们研究网络环境下的公民参与提供了一种视角和方法^[[ii]0]。